1 rok temu
Autor: FWG
Finanse państwa są coraz mniej przejrzyste, do czego przyczyniają się wydzielone z budżetu fundusze okołobudżetowe, nad którymi kontrola parlamentarna jest trudna. Opinia publiczna kilka o nich wie.
Na początku wieku trwała dyskusja o uporządkowaniu finansów państwa i likwidacji przynajmniej niektórych funduszy celowych. Coś w tej sprawie starał się robić Marek Belka, gdy był ministrem finansów, a później jeszcze Zyta Gilowska. Od 2015 roku powstało wiele tych dziwnych tworów i dziś istnieje 10 agencji wykonawczych i 37 funduszy celowych. Dają zatrudnienie i rozdzielają pieniądze – czasami wielomiliardowe sumy – nad którymi parlament ma tylko iluzoryczną kontrolę. Uzyskanie informacji, co się dzieje w agencjach i funduszach, jest coraz trudniejsze, bo urzędnicy bronią do nich dostępu jak niepodległości.
Funduszy ci u nas dostatek
Zgodnie z zasadami biurokracji raz powstały fundusz czy agencja istnieją, choćby jeżeli zadania, dla których zostały powołane, są już nieaktualne. W 1996 roku powstała Agencja Mienia Wojskowego, która miała sprzedawać nieużywany przez wojsko majątek, m.in. puste budynki koszar, nieczynne poligony, a także wycofany z użytku sprzęt wojskowy. Po 27 latach agencja wciąż istnieje, choć miała wystarczająco dużo czasu w zrealizowanie swojej misji. W 2015 roku uchwalona została nowa ustawa o tej agencji, która ma swój zarząd, radę nadzorczą i nieustannie ogłasza zapotrzebowanie na nowych pracowników.
Wśród funduszy celowych są np.: Fundusz Zajęć Sportowych dla Uczniów, Fundusz Aktywizacji Zawodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej. Zarówno policja, jak i Straż Graniczna mają zapewnione finansowanie z budżetu. Do czego zatem potrzebne są im jeszcze dodatkowe fundusze celowe? Chyba tylko do tego, by trudniej było kontrolować, na co idą publiczne pieniądze.
Na liście rządowych agencji wykonawczych znajdujemy m.in.: Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.
Pieniądze na polityczne łapówki i prezenty
Za wykonanie budżetu odpowiedzialny jest minister finansów, który podlega procedurom opisanym w ustawie o finansach publicznych, a każdy realizowany przez niego wydatek jest zapisany w ustawie budżetowej. Ale ministrowie mają dużą swobodę w dysponowaniu środkami z funduszy celowych i agencji wykonawczych. Niektóre z nich zostały rozdzielone między poszczególne ugrupowania i frakcje zjednoczonej niegdyś prawicy.
Narodowy Instytut Wolności, który w 2023 roku ma do dyspozycji 250 mln zł – głównie z dotacji budżetowych – to udzielne księstwo wicepremiera Glińskiego. Polityk finansuje zaprzyjaźnione z rządzącą partią organizacje społeczne i media. Ze środków Narodowego Instytutu Wolności pochodziły pieniądze, które minister Przemysław Czarnek przekazał kilku fundacjom na zakup willi.
Afera z rozdzielaniem przez NCBiR dziesiątków milionów złotych firmom słupom na fikcyjne projekty pokazała, iż ta rządowa agencja, która w tym roku ma do wydania 1,75 mld zł, została przekazana pod kontrolę politykom małej Partii Republikańskiej będącej zbieraniną uciekinierów z innych ugrupowań wspierających rząd PiS. Decyzję w tej sprawie prawdopodobnie podjął Jarosław Kaczyński. W Sejmie Republikanie mają kilku posłów. Ich głosy są dla lidera PiS na tyle cenne, iż przekazał im rządową agencję, która w teorii powinna wspierać projekty badawcze.
Niektóre fundusze mają własne źródła dochodów – na przykład Fundusz Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej, popularnie zwany Funduszem Sprawiedliwości, który finansowany jest z orzeczonych przez sądy nawiązek oraz wpłat z tytułu potrąceń z wynagrodzeń skazanych. Politycy Suwerennej Polski wykorzystują fundusz do finansowania swoich działań propagandowych. Pieniądze dostają organizacje społeczne będące pasami transmisyjnymi SP w terenie, np. koła gospodyń wiejskich lub ochotnicze straże pożarne.
Źródłem finansowania największego funduszu celowego – Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – są składki, czyli tak naprawdę podatki, które jednak są niewystarczające, więc każdego roku z budżetu centralnego przekazywana jest do FUS dotacja. W tym roku ma to być 62,3 mld zł, czyli 17 proc. wszystkich dochodów funduszu.
Fundusz Pracy ma nadwyżki
Także ze składek przekazywanych przez pracodawców finansowany jest Fundusz Pracy, którego głównym celem miało być wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych oraz aktywizacja zawodowa. Ponieważ bezrobocie praktycznie nie istnieje, a aktywizacją zajmują się firmy komercyjne, Fundusz Pracy mógłby zostać zlikwidowany bez szkody dla funkcjonowania państwa i gospodarki. Ale raz powstałych funduszy nikt nie likwiduje, najwyżej zmienia ich przeznaczenie. Z Funduszu Pracy dofinansowywane są od kilku lat pracownicze plany kapitałowe.
Fundusz ten ma znaczne nadwyżki, co wynika zarówno z wysokiej inflacji, podnoszącej nominalne dochody, jak i z malejących potrzeb. W roku 2021 plan funduszu zakładał przychody w wysokości nieco ponad 7 mld zł, a rzeczywiste wyniosły ponad 13 mld zł. Na dofinansowanie PPK zamierzano wydać 1,2 mld zł, wydano niespełna pół miliarda, gdyż faworyzowany przez rząd program oszczędności długookresowych jest mało popularny. W końcu roku Fundusz Pracy miał na swym koncie ponad 21 mld zł środków płynnych. Ten nadmiar gotówki jest wydawany na dodatkowe cele, np. na pożyczki dla innych funduszy.
Składka na Fundusz Pracy wynosi 1 proc. podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Składki są pobierane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i przekazywane na rachunek bankowy funduszu. Wcześniej składka wynosiła 2,45 proc., ale w 2018 roku z Funduszu Pracy wypączkował Fundusz Solidarnościowy, który zasilany jest składką w wysokości 1,45 proc. podstawy wymiaru składek. Teoretycznie jego celem jest udzielanie wsparcia społecznego, zawodowego, zdrowotnego oraz finansowego osobom niepełnosprawnym, a także emerytom i rencistom. Służy on jednak przede wszystkim do finansowania zasiłków, zwanych trzynastą i czternastą emeryturą. W tym roku Fundusz Solidarnościowy otrzymał z Funduszu Rezerwy Demograficznej, który w teorii ma wspierać stabilność systemu emerytalnego zagrożoną starzeniem się społeczeństwa, bezzwrotną pożyczkę na wypłatę trzynastki. To działania doraźne, które psują system emerytalny, uzależniając wysokość świadczeń od arbitralnej decyzji rządu. Dodatkowe świadczenia emerytalne nie mają zapewnionego stabilnego finansowania.
Skarbonka dla rządu na niekontrolowane wydatki
Niektóre fundusze celowe zaczynają wypełniać zadania zupełnie inne niż te, dla których zostały powołane. Spójrzmy choćby na Fundusz Reprywatyzacji, z którego państwo polskie miało wypłacać odszkodowania za mienie bezprawnie przejęte po wojnie. Na jego rachunku są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5 proc. akcji należących do skarbu państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków. Innymi słowy, fundusz ten miał wspomagać proces prywatyzacji, ale w tej chwili pełni funkcję odwrotną. Wykorzystywany jest do zakupu przez skarb państwa akcji spółek giełdowych lub podnoszenia kapitału w spółkach kontrolowanych przez SP, mających także prywatnych inwestorów. Zamiast reprywatyzacji mamy renacjonalizację.
W 2022 roku skarb państwa kupił za środki funduszu akcje i udziały w 14 spółkach za ponad 10 mld zł. Działania te nadzorował osobiście premier Mateusz Morawiecki, który polecił dokapitalizowanie Polskiej Grupy Zbrojeniowej, Polskiego Holdingu Hotelowego, Centralnego Portu Komunikacyjnego i Polskich Promów. Przed kilku laty Fundusz Reprywatyzacji był przez rząd PiS wykorzystywany do finansowego wspierania TVP i Polskiego Radia. Przekazanie z budżetu pieniędzy na inny cel, niż ten, który zapisano w ustawie budżetowej, jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, za co odpowiedzialnej osobie grożą takie kary kary jak: upomnienie, nagana, kara pieniężna lub choćby zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Fundusze celowe i agencje wykonawcze są podmiotami finansów publicznych, ale dysponowanie ich pieniędzmi niezgodnie z ich pierwotnymi zadaniami na mocy decyzji premiera stało się częstą praktyką i nie jest traktowane jako naruszenie dyscypliny. Jednostki te stały się skarbonką, z której rząd korzysta dość dowolnie.
Ukryte zadłużenie państwa
Jeszcze większą swobodę w dysponowaniu publicznymi pieniędzmi uzyskali rządzący politycy dzięki funduszom pozabudżetowym. Pierwszym tego rodzaju funduszem był utworzony w 2003 roku Państwowy Fundusz Drogowy. W 2005 roku powstał Fundusz Kolejowy. Oba są administrowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego – specjalny bank będący narzędziem polityki rządu. Oba fundusze mają własne źródła dochodów, ale przede wszystkim zaciągają dług, który zgodnie z ustawą o finansach publicznych nie jest wliczany do długu publicznego. Sytuacja ta była od dawna krytykowana przez ekonomistów. Artykuł 216 Konstytucji RP mówi: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”. Fundusze w BGK mogą się zadłużać bez ograniczeń.
Od 2015 roku w BGK powstało dodatkowo 19 funduszy. Teoretycznie mają finansować różne obszary polityki rządu: mieszkalnictwo, turystykę, pomoc dla studentów, rozwój żeglugi śródlądowej, wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw, obronność.
Bank w rocznym sprawozdaniu informuje o finansach funduszy i stanie ich zadłużenia, ale decyzje, na co konkretnie wydawane są publiczne pieniądze, podejmowane są poza publiczną kontrolą.
Największym jest Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 utworzony na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 roku. W końcu 2022 roku dług tego funduszu, którym premier dowolnie dysponuje, wyniósł 149 377 mln zł. W ciągu ubiegłego roku wzrósł o 8,2 mld zł, choć epidemia COVID wygasła.
Jeszcze większy dług może niedługo powstać w bilansie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, który został utworzony ustawą o obronie ojczyzny z marca 2022 roku. Funkcjonuje w BGK od 23 kwietnia 2022 roku. W końcu 2022 roku miał zadłużenie w wysokości 9,9 mld zł.
Rząd poza funduszami w BGK rząd ma do dyspozycji Polski Fundusz Rozwoju, który w końcu 2022 roku miał dług, głównie z tytułu emisji papierów wartościowych w wysokości bliski 75 mld zł.
Likwidacja części agencji wykonawczych i funduszy celowych, a przede wszystkim wpisanie do ustawy budżetowej dochodów i wydatków PFR oraz funduszy BGK będzie jednym z najważniejszych zadań rządu, jeżeli wybory na jesieni wygra obecna opozycja.
Witold Gadomski – dziennikarz, publicysta „Gazety Wyborczej”
Artykuł jest częścią cyklu Fundacji Wolności Gospodarczej „Okiem Liberała” i ukazał się również na stronie Wyborcza.pl
![Stan klęski żywiołowej rozszerzony. Objął kolejne tereny [LISTA]](data:image/png;base64,iVBORw0KGgoAAAANSUhEUgAAAAIAAAACCAYAAABytg0kAAAAFElEQVQYV2N8+vTpfwYGBgZGGAMAUNMHXwvOkQUAAAAASUVORK5CYII=)
