Liberalizacja kolejowych wojewódzkich przewozów pasażerskich – gdzie nas zabierze?

Dyskusja o przyszłości wyboru operatorów wojewódzkich przewozów kolejowych trwa. Na co pozwalają przepisy unijne i jakie zobowiązania ciążą na Polsce – analizuje Kamil Ciupak, radca prawny z firmy doradczej Olesiński i Wspólnicy.

Liberalizacja – słowo-klucz czy słowo-tabu?

Niewiele kwestii wzbudza takie emocje wśród osób zajmujących się pasażerskim transportem kolejowym, jak „liberalizacja”. Niektórzy wskazują na ryzyka, jakie ze sobą niesie, i konieczność ostrożnego jej wprowadzania. Inni mówią o szansach i konieczności pokonywania barier, tak aby liberalizacja przyspieszyła.

Bardzo wyraźnie było to widać, gdy niedawno (w lutym 2026 r.), w projekcie nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zaproponowano usunięcie art. 22a. w tej chwili przepis ten nakazuje, aby kolejni operatorzy (przewoźnicy) wykonujący wojewódzkie przewozy pasażerskie w transporcie kolejowym w ramach usług publicznych (czyli na podstawie tzw. kontraktów PSC – Public Service Contract), byli wybierani tylko w drodze konkurencyjnej procedury przetargowej (poza wyjątkowymi sytuacjami).

Usunięcie (albo zmiana) tego przepisu mogłoby natomiast otworzyć drogę choćby do powierzania (w pewnym zakresie) przez województwa takich przewozów ich własnym spółkom kolejowym, mającym charakter podmiotów wewnętrznych (in-house).

Konkurencja czy współpraca? Co jest korzystniejsze dla ogółu?

Sprawa ta, jak zwykle zresztą, jest wielowymiarowa. Nie oceniam, które rozwiązanie (bezpośrednie powierzenie podmiotowi wewnętrznemu czy konkurencyjna procedura przetargowa) jest korzystniejsze dla ogółu.

Tu zdania wśród ekspertów są zresztą podzielone. Są tacy, którzy twierdzą, iż powierzenie bezpośrednie będzie nieefektywne, ponieważ brak jest w nim presji konkurencyjnej. W rezultacie prowadzi ono do gorszej jakości i wyższych kosztów świadczenia usług.

Inni powiedzą, iż to podmiot wewnętrzny zapewnia adekwatną jakość usług publicznych, ponieważ podmiot prywatny nie będzie akceptował działalności ze stratą (co jest charakterystyczne dla usług publicznych) i aby stratę tę ograniczyć, minimalizuje koszty, co negatywnie odbija się na jakości. Prawda prawdopodobnie jak zwykle leży pośrodku.

W tym tekście chcę się jednak skupić na tym, na jakie rozwiązania w zakresie wyboru operatora wojewódzkich pasażerskich przewozów kolejowych pozwalają przepisy unijne. Powinno to dać obraz tego, jakie są granice do dyskusji na ten temat w polskich realiach.

Na co pozwala IV Pakiet Kolejowy i inne przepisy prawa UE?

Punktem wyjścia jest tu oczywiście unijne rozporządzenie nr 1370/2007. Od początku funkcjonowania tego aktu pozwalało ono (dokładnie – art. 5 ust. 6) na bezpośrednie udzielanie zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego. Nie było to ograniczone praktycznie żadnymi dodatkowymi warunkami (poza tym, iż maksymalny okres obowiązywania takich umów wynosił zasadniczo 10 lat).

Zmiany przyniósł tu tzw. IV Pakiet Kolejowy. Podstawową zmianą było stopniowe odchodzenie od możliwości nieograniczonego bezpośredniego udzielania zamówień na usługi publiczne w transporcie kolejowym. Ostatnie umowy w tym trybie mogły być zawarte 24 grudnia 2023 r., a ich okres obowiązywania nie mógł przekraczać 10 lat.

W efekcie nie ma już wątpliwości, iż podstawowym trybem wyboru operatora publicznego kolejowego transportu zbiorowego jest w tej chwili konkurencyjna procedura przetargowa.

Poza tym IV Pakiet Kolejowy wprowadził jeszcze kilka innych zmian dotyczących trybów wyboru operatorów. Skoncentruję się tylko na jednym z tych trybów, czyli bezpośrednim udzieleniu zamówienia podmiotowi wewnętrznemu.

Bezpośrednie udzielenia zamówienia podmiotowi wewnętrznemu

Tej możliwości, wynikającej z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, IV Pakiet Kolejowy nie usunął. W przepisach unijnych jest ona ciągle przewidziana i organy państw członkowskich adekwatne do organizowania publicznego transportu zbiorowego mogą z niej korzystać.

Jednak w przypadku kolei została ona ograniczona. Zakres geograficzny usług publicznych świadczonych na podstawie umów zawartych w tym trybie może obejmować jedynie potrzeby transportowe:

• aglomeracji miejskich (co może dotyczyć także miejskich obszarów funkcjonalnych, na które składają się miasto i jego strefa dojazdowa)
• obszarów wiejskich
• zarówno aglomeracji, jak i obszarów wiejskich

Tak wygląda więc sytuacja z punktu widzenia tylko ogólnych regulacji unijnych. Trzeba jednak pamiętać, iż regulacje te pozwalają państwom członkowskim na wprowadzanie (w niektórych przypadkach) bardziej prokonkurencyjnych rozwiązań. Co więcej – Komisja Europejska (KE) dąży do tego, by tak się działo.

W tym celu chętnie wykorzystuje narzędzia, które wykraczają poza rozporządzenie nr 1370/2007. Jednym z takich narzędzi są jej kompetencje w zakresie kontroli pomocy publicznej. Bardzo wyraźnie ujawniło się to w polskich realiach.

Pomoc publiczna na restrukturyzację POLREGIO

W naszym przypadku Komisja wykorzystała postepowanie notyfikacyjne dotyczące pomocy na restrukturyzację POLREGIO (ówczesnych Przewozów Regionalnych).

Komisja może zgodzić się na przyznanie pomocy publicznej na restrukturyzację zwykle pod warunkiem wprowadzenie tzw. środków kompensacyjnych. Ich celem jest ograniczenie negatywnego wpływu takiej pomocy na konkurencję na rynku.

W tym konkretnym przypadku Komisja dążyła do wprowadzenia środków kompensacyjnych nie na poziomie przedsiębiorstwa-beneficjenta, ale na poziomie całego rynku, na którym działa beneficjent. W ten sposób skłoniła władze polskie do podjęcia zobowiązania do otwarcia rynków kolejowych regionalnych przewozów pasażerskich szybciej i szerzej, niż zakłada to IV Pakiet Kolejowy.

W efekcie, w decyzji kończącej to postepowanie notyfikacyjne (decyzja KE z 20 kwietnia 2021 r. w sprawie SA.43127 – Pomoc państwa wdrożona przez Polskę na rzecz Przewozów Regionalnych) Komisja stwierdziła, iż Polska wypełniła to zobowiązanie dzięki nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowy, polegającej zwłaszcza na dodaniu do niej art. 22a (zob. pkt 217 ww. decyzji KE).

Trzeba pamiętać, iż z punktu widzenia polityki transportowej Unii Europejskiej (UE), najważniejsze znaczenie ma wprowadzenie konkurencji w publicznym transporcie zbiorowym koleją. Wynika to z tego, iż to właśnie rynek kolejowy ma realny potencjał, by stać się rynkiem prawdziwie europejskim, ponadnarodowym.

Te ostatnie stwierdzenia są kluczowe. Po pierwsze, środek kompensacyjny polegał na przyspieszeniu otwarcia rynku przewidzianego IV Pakietem Kolejowym. W polskich warunkach prawnych ostatnie umowy zawierane w trybie nieograniczonego bezpośredniego powierzenia umów PSC w wojewódzkich przewozach kolejowych mogły być zawierane 12 grudnia 2020 r. – a więc ok. 3 lata wcześniej niż termin przewidziany IV Pakietem Kolejowym (umowy te mogą obowiązywać maksymalnie do 14 grudnia 2030 r.).

Nie była to jednak jedyna zmiana. Wbrew pojawiającym się głosom, iż art. 22a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym miał charakter przejściowy, przepis dokonał nie tylko skrócenia terminu, ale też zawężenia możliwości bezpośredniego powierzania umów PSC w regionalnych (wojewódzkich) przewozach kolejowych.

Otóż przepis ten (czyli de facto zobowiązanie władz polskich złożone Komisji Europejskiej i zaakceptowane przez tę instytucję w decyzji z 20 kwietnia 2021 r.) ograniczyło możliwości bezpośredniego powierzania umów PSC. Co istotne dla dalszej analizy, zupełnie wyłączono możliwość powierzania takich umów podmiotom wewnętrznym (in-house), czyli tą, o której mowa jest we wspomnianym powyżej art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.

Na gruncie prawa UE sytuacja wygląda więc w tej chwili tak, iż – zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007 – w transporcie kolejowym powierzanie umów PSC przez organizatorów, których adekwatność nie obejmuje całego kraju (np. regiony, czyli w Polsce – województwa) jest dopuszczona. Przy czym jest ona ograniczona do umów obejmujących jedynie potrzeby transportowe aglomeracji miejskiej lub obszarów wiejskich.

Jednak zgodnie z decyzją KE z 20 kwietnia 2021 r. dotyczącą pomocy na restrukturyzację POLREGIO w Polsce, możliwość ta jest całkowicie wyłączona.

Warto w tym miejscu wskazać, iż decyzja to taki akt prawa Unii Europejskiej, który wiąże jej adresata w całości. W przypadku decyzji dotyczących pomocy państwa (publicznej), adresatami są państwa udzielające pomocy. Zatem w przypadku tej konkretnej decyzji dotyczącej pomocy na restrukturyzację POLREGIO, adresatem związanym tą decyzją jest Rzeczpospolita Polska.

To oznacza, iż usuwając z polskiego porządku prawnego środki kompensacyjne, do których wprowadzenia zobowiązały się władze polskie, Polska naraziłaby się na zarzut uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. To z kolei mogłoby skutkować nałożeniem przez TSUE na Polskę kary pieniężnej.

Czy miałoby to skutek finansowy dla POLREGIO?

Tu sprawa jest bardziej dyskusyjna.

Komisja Europejska może nakazać zwrot pomocy publicznej w ściśle określonych sytuacjach. Przypadkiem, który zgodnie z prawodawstwem unijnym jest najbliżej tego, który analizuję w artykule, jest tzw. świadczenie pomocy niezgodnie z przeznaczeniem.

Oznacza on, iż pomoc została wykorzystana przez beneficjenta z naruszeniem decyzji zatwierdzającej taką pomoc. najważniejsze jest jednak to, iż niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie pomocy przez beneficjenta – jak wskazuje TSUE – oznacza, iż ma to miejsce tylko wtedy, gdy taka praktyka może zostać przypisana beneficjentowi pomocy.

Tutaj moglibyśmy mówić raczej o działaniu państwa członkowskiego niż beneficjenta pomocy. Jak wynika z dokumentacji procesu legislacyjnego nowelizacji, POLREGIO nie tylko nie popierało analizowanego rozwiązania, ale wręcz wyraźnie zgłaszało do niego zastrzeżenia.

Biorąc jednak pod uwagę restrykcyjne podejście instytucji unijnych (w tym TSUE) do odpowiedzialności za naruszenie przepisów o pomocy publicznej oraz charakterystykę POLREGIO (podporządkowanie szeroko rozumianemu państwu ze względu na strukturę właścicielską), pewne ryzyko tu istnieje.

Na kwestie związane z pomocą publiczną w trakcie procesu legislacyjnego zwracał uwagę prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta (UOKiK). Wskazywał on, iż niezbędne będzie poinformowanie Komisji Europejskiej o planowanych zmianach legislacyjnych oraz przeprowadzenie postępowania mającego na celu zmianę wspomnianej decyzji KE dotyczącej pomocy publicznej na restrukturyzację POLREGIO.

Podsumowanie – gdzie zawiezie nas ten pociąg?

Ogólne przepisy prawa UE, uwzględniające IV Pakiet Kolejowy, pozwalają w tej chwili organizatorom, których zasięg nie obejmuje całego kraju, na bezpośrednie powierzanie umów PSC w transporcie kolejowym swoim podmiotom wewnętrznym. To jednak pod warunkiem, iż zakres geograficzny usług publicznych objętych takimi umowami ograniczy się do potrzeb transportowych aglomeracji miejskich lub obszarów wiejskich. Decyzja KE skierowana do państwa polskiego całkiem wyłącza jednak taką możliwość.

Czy istnieje więc możliwość negocjacji z KE jakiegoś ograniczenia jej stanowiska? prawdopodobnie tak. Nie wydaje się prawdopodobne, aby KE bezwarunkowo zgodziła się na powierzanie przez polskich organizatorów umów PSC w wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym ich podmiotom wewnętrznym. choćby jeżeli miałoby to dotyczyć tylko aglomeracji i obszarów wiejskich, zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007.

W mojej opinii, jeżeli KE miałaby się zgodzić na jakieś ustępstwa – np. przekonana argumentami o radykalnej zmianie otoczenia rynkowego w porównaniu do sytuacji, w której Polska zaciągnęła swoje zobowiązanie – to pewnie oczekiwałaby dodatkowych warunków. Mogłoby chodzić np. o to, by co najmniej część przewozów w każdym województwie była kontraktowana w drodze konkurencyjnej procedury przetargowej, a dopiero pozostała część mogłaby być powierzana w trybie in-house.

Tym niemniej, na ten moment plan usunięcia art. 22a z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym został zarzucony. Nie jest pewne, czy negocjacje z KE w ogóle zostaną podjęte, a jeżeli tak – jaki będzie ich efekt.

Poza tym konkurencja na rynku niewątpliwie niesie pozytywne skutki. Z kolei zagrożeniom (dotyczącym m.in. kwestii taboru nabytego z dofinansowaniem z funduszy UE czy przyszłości przewodników samorządowych na otwartym rynku) można zapobiegać (i warto zacząć to robić już teraz).

Warto więc zastanawiać się, co zrobić, aby konkurencyjny proces wyboru operatora był skuteczny, przynosił korzyści pasażerom i władzom publicznym oraz pozostawał zgodny z prawem. I już teraz działać w tym kierunku.

Autor: Kamil Ciupak, Olesiński i Wspólnicy – manager, radca prawny
Fot. Adrian Hryniuk, Olesiński i Wspólnicy – zdjęcie poglądowe

Kamil Ciupak specjalizuje się w prawie pomocy publicznej, funduszach unijnych oraz regulacjach dotyczących infrastruktury i usług publicznych. Przez blisko cztery lata pracował w Departamencie Monitorowania Pomocy Publicznej UOKiK, gdzie uczestniczył m.in. w notyfikacjach pomocy publicznej dla dużych inwestycji transportowych i energetycznych. Ma wieloletnie doświadczenie zdobyte w instytucjach odpowiedzialnych za wdrażanie programów unijnych na poziomie krajowym i regionalnym. Doradzał przy projektach realizowanych przez porty lotnicze i morskie, przedsiębiorstwa transportowe oraz podmioty sektora energetycznego i stoczniowego. Ceniony za kompetencje w zakresie usług w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG), w tym organizacji i finansowania publicznego transportu zbiorowego. Wspiera klientów w pozyskiwaniu i rozliczaniu środków UE, prowadzi postępowania administracyjne i sądowe w sprawach związanych z pomocą publiczną. Jest autorem licznych publikacji i szkoleniowcem w obszarze prawa pomocy publicznej.

Zobacz również: