1 dzień temu
10 miliardów złotych — tyle państwo planuje wydać na kulturę w 2025 roku. To kwota, która powinna służyć wszystkim obywatelom. Ale czy naprawdę możemy wierzyć, iż tak się stanie? Najnowsze kontrole w instytucjach odpowiedzialnych za finansowanie kultury odsłaniają obraz pełen patologii: od milionów wydanych na alkohol po absurdalnie wysokie premie dla kadry zarządzającej. Naprawa tego systemu nie będzie prosta, bo choć kultura jest dobrem wspólnym, jej finansowanie to zagadnienie tyleż wrażliwe, co trudne do uczciwego rozliczenia.
Dlaczego państwo angażuje się w proces finansowania kultury? Telefony komórkowe, meble i płatki śniadaniowe są produkowane przez prywatne firmy i zwykle nikt nie narzeka na ich jakość, ceny czy niedobory. Dlaczego nie możemy zostawić produkcji kultury rynkowi? Gdyby zapytać ekonomistę, odpowiedziałby prawdopodobnie, iż współfinansowanie kultury przez państwo jest konieczne ze względu na istnienie tzw. pozytywnych efektów zewnętrznych. Na istnieniu kultury wysokiej zyskują nie tylko jej bezpośredni odbiorcy, ale także całe społeczeństwo. Dodatkowo państwo powinno dbać o tak zwane dziedzictwo narodowe, by zapewnić spójność społeczną i podtrzymać naszą zbiorową tożsamość.
A jednak państwowe finansowanie kultury niesie ze sobą poważne problemy. Prywatnego producenta mebli nikt nie musi kontrolować – jeżeli będzie produkował kiepskie meble, zbankrutuje. Jednak, jeżeli państwowa instytucja kultury będzie marnować nasze zasoby, angażując się w nietrafione projekty, nie zbankrutuje — jej działanie finansowane jest bowiem nie z dobrowolnych wpłat konsumentów, ale z podatków. Instytucje państwowe muszą być więc kontrolowane, na bardziej podstawowym poziomie, by działały zgodnie z prawem, a na głębszym poziomie, by ich działania były korzystne dla społeczeństwa.
Jak państwo radzi sobie z tą odpowiedzialnością?
Kontrole NIK oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego pokazują, iż choćby ten pierwszy, podstawowy warunek — legalność działania — nie jest spełniany. Przykład? Audyt w Stowarzyszeniu Filmowców Polskich za lata 2020-2024. Pieniądze wydawano niezgodnie z regulaminem, a sens części wydatków wzbudził poważne wątpliwości. Z funduszy przeznaczonych na edukację sfinansowano m.in. alkohol za ponad 1,2 mln zł. Okazało się, iż SFP posiada 12 samochodów, w tym cztery lexusy i jedno porsche. Dwie osoby zarządzające instytucją — prezes i dyrektorka — w kilka lat zarobiły razem ponad 9 mln zł.
To nie odosobniony przypadek. NIK sprawdziła, jak samorządy w województwie zachodniopomorskim finansowały kulturę w latach 2021-2024. Znów — problemy wszędzie. Umowy podpisywane z pracownikami na realizację zadań, które już mieli w zakresie obowiązków. Zakupy alkoholu za blisko 120 tys. zł rocznie. Brak przejrzystości — instytucje nie informowały, jak wydają przyznane dotacje.
Podobnie było w Warszawie. Kontrola obejmująca lata 2018-2020 wykazała przyznawanie premii niezgodnie z prawem, przekraczanie zaplanowanych kosztów i brak spójności z planami finansowymi. A gdy sprawdzono Fundusz Wsparcia Kultury — projekt, który miał pomóc kulturze przetrwać pandemię — okazało się, iż nie działał przejrzyście, popełniono błędy na adekwatnie każdym etapie, a lista beneficjentów w ogóle nie została opublikowana.
Wnioski? Państwowe instytucje kultury, pozbawione przejrzystości i realnej kontroli, łatwo stają się prywatnymi folwarkami dla swoich zarządców. Strategii działania brak lub nie są realizowane. To nie jest tylko kwestia marnowania pieniędzy. To kwestia odpowiedzialności wobec podatników, którym odebrano środki nie po to, by sponsorować luksusy, ale by wspierać dobro wspólne.
Złe zarządzanie czy błędy systemowe?
Czytanie o wszystkich tych patologiach może wydać się nieco męczące, jest to jednak pouczające. Pokazuje, iż wyobrażenie, iż społeczeństwo może „zlecić” państwu jakieś zadania, a ono po prostu je wykona, jest nieco naiwne. Niepodległe kontroli rynkowej instytucje często działają w marnotrawny sposób. Zakres tych patologii wskazuje, iż mamy do czynienia z problemami systemowymi.
Państwo nie radzi sobie z prawidłowym, transparentnym finansowaniem i zarządzaniem instytucjami kultury, a by zrozumieć naturę problemu, przyjrzyjmy się, w jaki sposób działa jedna z najważniejszych instytucji kulturalnych w kraju, Polski Instytut Sztuki Filmowej. PISF pozyskuje środki przede wszystkim z obowiązkowych wpłat od podmiotów działających na rynku audiowizualnym i przeznacza je na dofinansowywanie projektów filmowych oraz działania edukacyjne, festiwale filmowe czy promocje polskiego kina za granicą. Wnioski o dofinansowanie oceniane są przez branżowych ekspertów, wśród których znajdują się m.in. reżyserzy, scenarzyści, producenci filmowi, krytycy, dystrybutorzy czy organizatorzy festiwali. Sytuacja taka stwarza jednak ryzyko konfliktu interesów. Eksperci mogą być na różne sposoby powiązani z osobami czy instytucjami starającym się o dofinansowanie. Tym samym eksperci mogą — świadomie lub nie — faworyzować projekty osób, z którymi współpracowali lub planują współpracę, mogą wspierać projekty, które nie stanowią dla nich konkurencji, czy wreszcie takie, które rozwijają obszary, w których oni sami działają. Eksperci PISF mogą także negatywnie oceniać projekty stanowiącego dla nich zagrożenie lub realizowane przez osoby, z którymi są skonfliktowani. Wszystko to pozostało wzmocnione faktem, iż branża filmowa w Polsce jest stosunkowo niewielka. Choć formalnie walczy się z tymi problemami poprzez wymóg zgłaszania konfliktu interesów czy rotację ekspertów, mechanizmy te nie są ostatecznie efektywne.
Stajemy tu przed poważnym dylematem dotyczącym tego, kto powinien oceniać tego typu projekty. Oddanie decyzji w ręce ludzi ze środowiska wydaje się uzasadnione. Ostatecznie to oni posiadają wiedzę pozwalającą wybrać dobrze rokujące projekty. Jednak eksperci PISF są częścią niewielkiego środowiska artystycznego, które trwale ze sobą współpracuje, a to powoduje konflikt interesu. Problem jest jednak jeszcze szerszy.
Jak uczy ekonomia, w każdym obszarze działalności państwa pojawiają się grupy interesu zainteresowane tym, by w ich kierunku płynęły jak największe środki z budżetu i by państwowe regulacje w jak największym stopniu je chroniły. Przykładem może być lobbing środowisk artystycznych domagających się rozszerzenia obowiązywania opłaty reprograficznej tak, by objęła m.in. telefony. Problem tego, kto ma kontrolować daną branżę, ma więc uniwersalny aspekt – z jednej strony osoby z branży mają najlepszą wiedzę na temat danego rynku, a z drugiej strony w naturalny sposób zainteresowane są maksymalnym rozszerzaniem swoich interesów. Dlatego można wątpić, iż osoby z branży artystycznej będą zainteresowane tym, by stworzyć system, który w obiektywny sposób będzie pokazywał, iż nakłady na kulturę „wracają do społeczeństwa”. W istocie, można podejrzewać, iż będą one lobbować głównie za powiększaniem nakładów na kulturę.
Jak kontrolować to, co niewymierne?
Przechodzimy tu do kolejnej, być może najpoważniejszej kwestii. Problem z państwowymi instytucjami kultury nie sprowadza się do tego, iż zarządzający nimi sprzeniewierzają środki lub działają w nietransparentny sposób. Bo czy choćby gdyby kontrole nie odkryły żadnego z opisanych problemów, to czy wtedy moglibyśmy być pewni, iż państwowe finansowanie kultury w Polsce przebiega we adekwatny sposób? Niekoniecznie. Te kontrole sprawdzały, czy publiczne instytucje działają zgodnie z przepisami, nie zaś to, czy finansowanie kultury długotrwale przyczynia się do społecznego dobrobytu. To drugie wymagałoby opracowania skomplikowanego systemu badania, który pozwoliłby określić, czy pieniądze przeznaczane na kulturę wracają do społeczeństwa.
W podsumowaniu raportu System finansowania instytucji kultury w Polsce (2020) napisanego na zlecenie Senatu RP prof. Dorota Ilczuk pisze: „Inwestycja w kulturę jest (…) inwestycją w rozwój gospodarczy i rozwój rynku pracy, stanowi ona również fundament edukacji społecznej i narzędzie polityki społecznej. Jest to sektor gospodarki wykazujący bogate pozytywne efekty zewnętrzne, które z natury są trudno mierzalne, bądź całkowicie niemierzalne”. To prawda, iż z produkcją kultury mogą wiązać się takie efekty zewnętrzne. Powstaje tu jednak fundamentalne pytanie, w jaki sposób mamy ocenić, czy wydatki na kulturę są efektywne, jeżeli ich efekty są „całkowicie niemierzalne”? W opublikowanym niedawno tekście Czy kultura może być finansowana na wolnym rynku? opisywałem problemy związane z mierzeniem zysków płynących z finansowania kultury. Ekonomiści zajmujący się ekonomiką kultury próbują tworzyć różnego rodzaju metody mierzenia tych zysków. Są one jednak kontrowersyjne, co więcej, choćby gdy udaje się je zastosować, by z powodzeniem dowieść zysków związanych z jakąś formą działalności, wyników tych nie da się w łatwy sposób ekstrapolować na finansowanie kultury jako takiej.
Nawet gdybyśmy dowiedli, iż wybudowanie jakiejś filharmonii przyniosło gdzieś korzyści społeczne, nie mówi to nam, czy powinniśmy wybudować filharmonię akurat w naszym mieście. Nie dysponujemy modelem wyjaśniającym, jak finansować kulturę, a nasze działania w tym zakresie opierają się raczej na brzmiących rozsądnie generalizacjach i intuicjach niż na pieczołowitych analizach kosztów i zysków. Cytowany raport przytacza opinie ekspertów na temat problemów polskiego systemu finansowania kultury. Co ciekawe, za najważniejszy problem uznają oni zbyt niski poziom wydatków publicznych na kulturę, przy czym jako dowód na zbyt niskie nakłady uznają fakt, iż bogatsze państwa UE wydają więcej na kulturę. Czy to dobre wnioskowanie? Czy gdy biedna osoba zauważy, iż bogaci piją szampana, powinna wyciągnąć z tego wniosek, iż gdy będzie piła szampana, to również się wzbogaci? Znamienne, iż wśród 11 największych problemów polskiego finansowania kultury wspomniani eksperci nie wskazali konieczności opracowania metody oceny tego, w jaki sposób można upewnić się, iż będzie ona finansowana w sposób zwiększający dobrobyt społeczny.
Czy państwo powinno finansować kulturę i w jaki sposób?
W jaki sposób odpowiedzieć powinniśmy na wszystkie te patologie? Jak rozwiązać problem niskiej efektywności instytucji państwowych? Rozwiązaniem jest ewolucja w stronę systemu opartego na działaniach prywatnych instytucji. Utopia? Wydaje się, iż nie do końca. Rynek już teraz produkuje nie tylko przeważającą część kultury popularnej, ale także dużą część kultury wysokiej. We wspomnianym już tekście wskazywałem, iż artyści chcący produkować kulturę wysoką dysponują szeregiem strategii pozwalających im trafiać do szerokiej publiczności. W kulturze wysokiej zawarta jest wartość, którą da się zmonetyzować, jednak sposoby tej monetyzacji muszą zostać dopiero odkryte. Zaś najlepszą metodą do tego jest rynek. Pamiętajmy, iż wyjście z przeciwnego założenia, tj. uznanie, iż sztuka wysoka jest z definicji nierentowana daje instytucjom kultury zielone światło dla przynoszenia strat.
Jednym z przykładów wskazujących, iż wolny rynek radzi sobie z produkcją kultury wysokiej, jest Cavatina Hall, pierwsza w pełni prywatna filharmonia w Polsce. W kompleksie mieści się sala koncertowa, przestrzeń eventowa, studio nagrań oraz infrastruktura biurowa. Budynek jest niezwykle efektowny, wygrał wiele nagród architektonicznych. Pokazuje to jedną ze ścieżek, w jaki sposób da się monetyzować nieuchwytne wartości (event biznesowy w budynku filharmonii nabiera szczególnego prestiżu). W obiekcie występuje prywatna pięćdziesięcioosobowa orkiestra symfoniczna. Przy filharmonii działa Fundacja Fiducia, która oferuje m.in. programy wsparcia dla młodych muzyków.
Przykład prywatnej filharmonii jest inspirujący. Wskazuje, iż adekwatna polityka powinna polegać na stymulowaniu rozwoju prywatnych instytucji kultury i powolnym wycofywaniu się państwa z tego obszaru tak, by mógł on być efektywnie zarządzany. Jedna z obiecujących strategii polegałaby na tworzeniu odpowiednich warunków dla pojawienia się systemu prywatnego mecenatu. Można to osiągnąć wprowadzając możliwość odpisania od podstawy podatku wpłat na instytucje kultury. System taki działa w tej chwili w Stanach Zjednoczonych czy we Francji. We Francji osoby fizyczne mogą odliczyć od podatku 66% kwoty darowizn przekazanych organizacjom kulturalnym działającym w interesie publicznym (maksymalny limit odliczenia wynosi 20% rocznego dochodu podlegającego opodatkowaniu). System obejmuje również ulgi przy zakupie dzieł sztuki od żyjących artystów pod warunkiem udostępnienia ich publiczności oraz możliwość odliczenia przez przedsiębiorstwa 60% wydatków na sponsoring kulturalny (do wysokości 0,5% obrotu rocznego). Dodatkowo przedsiębiorstwa mogą traktować pozostałe 40% wydatków na sponsoring jako koszt uzyskania przychodów.
Państwo powinno również postawić w obszarze kultury na system partnerstwa publiczno-prywatnego. Może być ono realizowane na wiele sposobów – np. może udostępnić publiczną przestrzeń prywatnym inwestorom produkującym kulturę wysoką. Przykładowo gmina może udostępnić budynek, a fundacja sfinansować jego modernizację i zająć się prowadzeniem w nim muzeum czy galerii sztuki. Inną możliwością jest prywatne zarządzanie publiczną instytucją, jak w przypadku dotowanego przez miasto teatru prowadzonego przez prywatny podmiot. Kolejnym rozwiązaniem jest system finansowania określany jako „matching funds”, w ramach którego państwo przekazuje środki tylko, gdy prywatna instytucja zdobędzie równą kwotę od prywatnych sponsorów.
Inna wersja partnerstwa publiczno-prywatnego obejmuje wydarzenia otrzymujące publiczne wsparcie w formie dotacji, ulg czy infrastruktury (np. festiwal filmowy czy teatralny finansowany przez prywatnych sponsorów, ale promowany i logistycznie wspierany przez miasto). Tego typu działania różnią się istotnie od typowej działalności państwowej. Firmy czy prywatne instytucje działające w ramach partnerstwa nie są całkowicie oddzielone od mechanizmów rynkowych. Partnerstwo nie wyklucza możliwości zarabiania, zmuszając do efektywnego zarządzania zasobami, aktywnego poszukiwania konsumentów, a także brania pod uwagę ich preferencji. Ponieważ powodzenie tego typu projektów zależy od tego, czy uda im się dotrzeć do odpowiednio dużej grupy klientów, mamy większą gwarancje, iż tego typu działania odpowiadają na realne zapotrzebowanie społeczne. Równocześnie partnerstwo publiczno-prywatne stwarza możliwości, by oparta na nim działalność — gdy uda już się ją rozpędzić — uniezależniła się od pomocy państwowej.
Media coraz częściej donoszą o patologiach w świecie kultury. Państwowe kontrole dowodzą, iż patologie te sięgają bardzo głęboko i mają charakter systemowy. Ze względu na specyficzny charakter kultury jej efektywne finansowanie przez instytucje państwowe jest niezwykle trudne. Dlatego powinniśmy zmierzać w stronę systemu prywatnego finansowania. Odpowiednie polityki państwa mogą wspierać budowania takiego systemu.
