2 miesięcy temu
Obecne kierownictwo ministerstwa finansów z Andrzejem Domańskim na czele, obejmując stery w resorcie, przygotowało Białą Księgę finansów publicznych. Była ona diagnozą kondycji państwowej kasy na przełomie 2023 i 2024 r., kiedy rząd Donalda Tuska przejmował władzę. Miała też pokazać, z jak trudnym zadaniem naprawy finansów publicznych mierzyć się będzie obóz Koalicji 15 października.
"Niestety, przez ostatnie lata podatki znacznie wzrosły, racjonalność wydatkowania środków spadła, a dług publiczny według metodologii Unii Europejskiej znalazł się na ścieżce do przekroczenia progu 60 proc. Produktu Krajowego Brutto (PKB)" - pisało MF we wstępie do obszernego raportu. Reklama
W Białej Księdze finansów publicznych MF mówiło, iż jest źle. Dziś nie jest lepiej
Te słowa brzmią dziś jak chichot losu, bo wskaźniki fiskalne wyglądają dziś jeszcze gorzej niż w 2023 roku. Dług sektora finansów publicznych osiągnął wtedy poziom 49,6 proc. PKB, ale już w 2024 r. wyniósł 55,3 proc. PKB. Deficyt sektora w 2023 r. sięgnął 5,3 proc. PKB, a w kolejnym roku wzrósł o 1,3 punktu procentowego. Dla państw UE przewidziano tymczasem wartości referencyjne, których nie mogą bezkarnie przekraczać - dług obliczany według metodologii unijnej (tzw. dług EDP) nie może przekroczyć 60 proc. PKB, a deficyt nie może być wyższy niż 3 proc. PKB. Polska to drugie kryterium już naruszyła i dlatego zostaliśmy objęci unijną procedurą nadmiernego deficytu. Bruksela zobowiązała nas tym samym do poprawy obu wskaźników.
- Zasadniczo w stosunku do diagnozy stanu finansów publicznych zawartego w Białej Księdze nic się istotnie nie zmieniło, a wręcz punkt wyjściowy jest gorszy - deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2024 r. wyniósł 6,6 proc. PKB wobec 5,3 proc. PKB w 2023 r. i więcej niż prognozował rząd. Tak więc odległość od 3 proc. - wartości referencyjnej dla deficytu, do której powinniśmy dążyć - jeszcze się zwiększyła - zwraca uwagę Adam Antoniak, starszy ekonomista ING Banku Śląskiego. - jeżeli chodzi o ścieżkę długu w relacji do PKB, to w tym roku pewnie będzie on wyższy od prognoz MF, może w okolicach 59 proc. PKB. Co do 2026 r., to raczej nie ma szans, byśmy nie przekroczyli poziomu 60 proc. PKB.
Resort finansów zdaje sobie sprawę, iż oddalił się od ścieżki redukcji deficytu, którą zobowiązał się kroczyć jeszcze nie tak dawno temu, bo w drugiej połowie 2024 r., kiedy wysyłał do Brukseli szczegółowy plan pracy nad kondycją finansów publicznych, rozpisany na 4 lata (tzw. średniookresowy plan budżetowo-strukturalny). Zakładał w nim, iż w 2025 r. deficyt sektora wyniesie 5,5 proc. PKB. Wiosną tego roku skorygował te założenia i wskazał, iż będzie to 6,3 proc. PKB. "W ciągu kilku miesięcy zweryfikowano prognozę o 0,8 pkt. proc. PKB" - alarmowali ekonomiści Sławomir Dudek, Piotr Kalisz i Ludwik Kotecki w raporcie "Zagrożenia nadmiernego długu publicznego".
Jak będzie wyglądać projekt budżetu na 2026 rok, który ma pojawić się na dniach i w przybliżeniu pokaże, jak rząd widzi sytuację państwowej kasy w kolejnych latach?
Jaki deficyt w budżecie'26? Ekonomiści nie mają dobrych wieści
- jeżeli chodzi o deficyt finansów publicznych w budżecie'26, spodziewałbym się podobnej wartości, co w latach 2024-2025, a więc okolice 6,5 proc. PKB. Zarazem rząd na pewno będzie starał się pokazać w projekcie budżetu coś pozytywnego, więc sądzę, iż będzie on zbudowany na nadmiernie pozytywnych założeniach - mówi nam Marcin Luziński, ekonomista Santander Banku Polska. - Podobnie było przy poprzednim budżecie, bo już w projekcie widać było, iż przychody z VAT zostały założone na zbyt optymistycznym poziomie.
- Deficyt sektora to dane zdecydowanie mniej medialne - emocje budzi natomiast zwłaszcza nominalny deficyt - zauważa. - Należy pamiętać, iż na tegorocznym budżecie zaciążył wykup obligacji PFR i FPC (Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 - red.) zapadających w 2025 r. To było prawie 45 mld zł, które podbiło deficyt - sądzę, iż na 2026 rok rząd nie zdecyduje się na wzięcie na siebie długu czy to PFR, czy BGK, by nie psuć sobie statystyk. Nominalnie deficyt może więc być trochę niższy niż tegoroczny, zaplanowany na poziomie 289 mld zł.
Mówimy jednak i tak o ogromnych liczbach. Rządzącym ciężko jest pogodzić ogień z wodą, czyli zadowolić wyborców hojną polityką fiskalną, a jednocześnie zadbać o to, by deficyt nie rósł.
- Problem z polskimi finansami publicznymi jest w dużej mierze polityczny - mówi Adam Antoniak z ING BSK. - Polityka jako taka dominuje nad polityką gospodarczą. Z jednej strony rząd wie, iż mamy nadmiernie wysoki deficyt i deklaruje jego zmniejszenie, z drugiej - stara się zrealizować obietnice przedwyborcze. Większość z nich została zaimplementowana w budżecie'25, w tym m.in. podwyżki dla nauczycieli oraz administracji państwowej i babciowe. Niezrealizowana pozostaje obietnica podniesienia kwoty wolnej od podatku PIT, ale jest to tak kosztowne, iż trudno sobie wyobrazić wdrożenie jej w roku przyszłym. Mamy więc z jednej strony dążenie do unikania niepopularnych w oczach wyborców decyzji, a z drugiej twardą rzeczywistość fiskalną, która domaga się korekty.
Do tej korekty rząd się zobowiązał, ale na razie idzie mu jak po grudzie.
- Zadeklarowaliśmy jako kraj redukcję deficytu poniżej poziomu 3 proc. PKB w ciągu czterech lat, choć mogliśmy wybrać dłuższy okres. Na razie nie widzimy jednak zdecydowanych działań w tym kierunku - przyznaje Adam Antoniak.
- Plan rządu zakładał, iż działania korygujące deficyt będą skoncentrowane pod koniec tego okresu (tzw. backloading), tymczasem wybory prezydenckie od strony politycznej skomplikowały te zamiary - zwraca uwagę starszy ekonomista ING Banku Śląskiego. - Ze strony prezydenta Karola Nawrockiego padły już deklaracje, iż nie pozwoli na podnoszenie podatków, choć w obecnej sytuacji fiskalnej jest to uzasadnione. W przypadku podwyżki akcyzy na alkohol uzasadniają to również względy zdrowia publicznego. Jego dostępność wzrosła na tyle, iż nie ma powodu, by akcyza przez cały czas rosła w zakładanym wcześniej tempie.
Rząd szuka pieniędzy, Karol Nawrocki może popsuć mu szyki
Urzędujący od 6 sierpnia prezydent może poważnie popsuć szyki rządzącym, jeżeli nie będzie gołosłowny i faktycznie będzie wetował każdy projekt ustawy podnoszący różnego rodzaju daniny. A właśnie poprzez wzrost niektórych podatków resort finansów chciał mocniej zasilić państwową kasę.
- Summa summarum, z planowanych podwyżek podatków na 2026 rok (wzrost akcyzy na alkohol o 15 proc., podwyżka podatku cukrowego, wyższy podatek od gier, wyższy CIT dla banków - red.) rząd chciał uzyskać około 10 mld zł dodatkowych wpływów do budżetu - mówi Adam Antoniak. - To oczywiście tylko szacunki, ponieważ nie wiadomo np., jak na wzrost akcyzy zareagowałaby konsumpcja - być może nastąpiłby jakiś spadek spożycia alkoholu. Tego typu przewidywania są zawsze obarczone dozą niepewności, niemniej potencjalne weto prezydenta dla ustaw zwiększających podatki potencjalnie pozbawiłoby budżet około 10-miliardowej kwoty.
Skoro prezydent zablokuje podnoszenie podatków, to może rząd zdecyduje się na cięcie wydatków, żeby poprawić obraz finansów publicznych? Nasz rozmówca studzi entuzjazm.
- Po stronie wydatkowej pole manewru też jest ograniczone: mamy wydatki na obronność, które są wysoko na liście priorytetów fiskalnych, co w obecnej sytuacji łatwo zrozumieć. Wydatki socjalne to już pewne status quo: rządzący jak ognia unikają zapowiedzi ich ograniczenia. Na razie działa tylko naturalny - w sytuacji inflacji i wzrostu gospodarczego - mechanizm spadku udziału stałych kwotowo świadczeń (np. 800 plus) w relacji do PKB (wartość nabywcza tych pieniędzy spada). Po stronie wydatków działań stricte oszczędnościowych na razie nie widzimy, widzimy natomiast pewien pozytyw w postaci mniejszej skłonności do wysokiej waloryzacji niektórych świadczeń. Płaca minimalna ma w przyszłym roku wzrosnąć o 3 proc., a nie o kilkanaście procent, jak było to w ostatnich latach. W administracji publicznej wynagrodzenia też mają wzrosnąć o 3 proc. Mówimy zatem o pewnej próbie ograniczania tempa wzrostu wydatków.
- Podwyżka kwoty wolnej jest wciąż na stole, ale w przyszłym roku raczej jej nie zobaczymy - jednak w grze pewnie jest przez cały czas 2027 rok, który będzie rokiem wyborczym. Zarazem zobowiązaliśmy się, iż już w 2028 r. deficyt sektora spadnie do 2,9 proc. PKB. Rząd na pewno ma świadomość, iż ta ścieżka, którą zadeklarował, nie jest specjalnie wiarygodna. Zobaczymy, jaki deficyt sektora zaplanuje na rok przyszły - byłbym zaskoczony, gdyby był to kolejny rok z deficytem powyżej 6 proc. PKB, biorąc pod uwagę zwłaszcza to, iż w tym roku znów prawdopodobnie przekroczy on ten poziom - dodaje Adam Antoniak.
Marcin Luziński z Santandera podziela pogląd, iż sprowadzenie deficytu sektora finansów publicznych poniżej poziomu 3 proc. PKB w 2028 r. nie brzmi jak realistyczny scenariusz. - Jakieś dostosowanie fiskalne rząd pewnie wykona pod koniec 4-letniego okresu, w którym zobowiązał się do redukcji deficytu, natomiast nie sądzę, iż będzie to pełna realizacja ścieżki ze średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Na naszym budżecie ciążą przede wszystkim gigantyczne stałe wydatki socjalne, takie jak 800 plus - mówi.
Rynki pogrożą Polsce palcem? Wzrost długu i deficytu będzie bacznie obserwowany
Pozostaje pytanie, czy to niedowiezienie obietnic będzie miało jakieś konsekwencje. Rząd na pewno musi liczyć się z niewidzialną rękę rynku - pogorszenie wskaźników i negatywny odbiór tego, jak prowadzona jest polska polityka fiskalna, może skutkować np. mniejszą chęcią zagranicznych podmiotów do nabywania polskich obligacji. A od popytu na te obligacje zależy finansowanie potrzeb pożyczkowych państwa.
- Temat deficytu fiskalnego interesuje mocno inwestorów - potwierdza Marcin Luziński. - Miara zaufania inwestorów do naszej polityki budżetowej - stawki asset swap spread, które odzwierciedlają też rynkową wycenę ryzyka fiskalnego kraju - do niedawna były na najwyższych od lat poziomach, co pokazuje, iż rynki zaczynają się trochę niepokoić stanem naszych finansów publicznych.
Poważne konsekwencje na razie nam jednak nie grożą. Polska jest postrzegana przez międzynarodowe instytucje jako duża i wiarygodna gospodarka, którą dodatkowo wspierają fundusze unijne. Ale ryzyko polityczne nie da o sobie łatwo zapomnieć, bo pierwsze dni urzędowania Karola Nawrockiego i jego pierwsze decyzje wetujące rządowe ustawy pokazują, iż kohabitacja Pałacu Prezydenckiego i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie będzie łatwa.
- Ewentualny wzrost deficytu i przekroczenie poziomu 60 proc. PKB w przypadku długu sektora może sprawić, iż agencje ratingowe pogrożą nam lekko palcem, ale na razie nie spodziewałbym się obniżek ratingu - mówi Marcin Luziński z Santandera. - Agencje ratingowe na pewno będą brały od uwagę to, iż rząd zobowiązuje się w ramach unijnej procedury nadmiernego deficytu do redukcji tych wskaźników. Zarazem jednak mamy już zapowiedzi prezydenta Nawrockiego, iż będzie on wetował wszystkie ustawy podnoszące podatki i to utrudni rządowi zarządzanie polityką fiskalną. Gdybym był agencją ratingową, zacząłbym się pewnie zastanawiać, czy przynajmniej nie obniżyć w związku z tym perspektywy dla ratingu Polski.
Katarzyna Dybińska
