3 godzin temu
Polska w tej chwili przeznacza na obronność rekordowe pieniądze, ale wciąż nie potrafi w pełni wykorzystać potencjału własnej gospodarki. Państwowe przedsiębiorstwa zajmują uprzywilejowaną pozycję, prywatni innowatorzy napotykają bariery, a nowe technologie zbyt często grzęzną w biurokratycznych procedurach. Mimo rozpowszechnionej opinii bezpieczeństwo narodowe nie potrzebuje państwowego monopolu, ale silnego i wolnego rynku.
W 2026 r. Polska zaplanowała rekordowe wydatki obronne w wysokości 200,1 mld zł, czyli 4,81 proc. swojego PKB. Do tego dochodzą jeszcze środki z europejskiego mechanizmu SAFE, z którego wpłynęła już pierwsza zaliczka w wysokości ok. 28 mld zł, a kolejna powinna wpłynąć na dniach. To gigantyczny wysiłek finansowy, którego ciężar ponoszą zarówno obecni podatnicy, jak i przyszłe pokolenia Polaków. Skala wydatków nie przesądza jednak o skuteczności modernizacji naszych sił zbrojnych. najważniejsze jest to, jakie zdolności wojskowe Polska uzyska w zamian i czy zamówienia obronne przyczyniają się do rozwoju krajowego potencjału produkcyjnego. jeżeli konkurencja na rynku jest ograniczana, a państwowa własność staje się istotnym kryterium dostępu do kontraktów, istnieje ryzyko, iż część dostępnych środków nie zostanie wykorzystana w najbardziej efektywny sposób.
Według danych Ministerstwa Obrony Narodowej na koniec 2024 r. aż 63 proc. wartości realizowanych kontraktów zbrojeniowych przypadało na wykonawców zagranicznych, niemal 32 proc. na Polską Grupę Zbrojeniową, a zaledwie 5 proc. na pozostałe firmy krajowe. Jest to wartość całego portfela realizowanych kontraktów wieloletnich, a nie tylko umowy podpisane bądź realizowane w 2024 r. Nie ulega wątpliwości, iż część zakupów musi być realizowana za granicą. W naszym kraju nie produkujemy wszystkich możliwych rodzajów uzbrojenia, a szybkie pozyskanie sprawdzonych systemów bywa koniecznością. Jednak tak niewielki udział krajowych podmiotów, spoza państwowego holdingu, powinien skłaniać do zadania sobie pytania, czy polski rynek zbrojeniowy rzeczywiście stwarza wystarczające warunki do rozwoju krajowego przemysłu obronnego i skutecznego wzmacniania zdolności obronnych Polski.
W Polsce zakorzeniło się przekonanie, iż strategiczny charakter przemysłu obronnego uzasadnia wyjątkową, a w zasadzie prawie monopolistyczną, pozycję przedsiębiorstw państwowych. Skoro chodzi o bezpieczeństwo narodowe, to państwo powinno nie tylko kontrolować zakupy i standardy, ale również samo produkować uzbrojenie. To fałszywa alternatywa, gdyż państwo może skutecznie chronić bezpieczeństwo narodowe, nie będąc właścicielem każdego przedsiębiorstwa dostarczającego sprzęt wojskowy czy obronny. Tymczasem dzisiaj rząd polski występuje jednocześnie jako regulator, główny zamawiający, płatnik i właściciel największego krajowego holdingu zbrojeniowego. Rodzi to nie tylko ryzyko konfliktu interesów, ale i realne zagrożenie, iż państwowy właściciel będzie kierował się przede wszystkim potrzebą utrzymania zatrudnienia i pozycji swoich przedsiębiorstw.
Uprzywilejowana pozycja PGZ. Gdy konkurencja przegrywa z polityką
Dominująca pozycja Polskiej Grupy Zbrojeniowej nie wynika wyłącznie z jej wielkości, zaplecza technologicznego czy wieloletniego doświadczenia. Jest przede wszystkim rezultatem przyjętego modelu rozwoju przemysłu zbrojeniowego w Polsce, w którym państwo nie ogranicza się do określania potrzeb sił zbrojnych, ale samo wskazuje przedsiębiorstwa odpowiedzialne za realizację strategicznych zamówień. Przewaga państwowego holdingu powstaje zatem jeszcze przed rozpoczęciem adekwatnej procedury zakupowej. Swoją drogą, rząd choćby specjalnie się nie kryje, iż preferuje konkretne przedsiębiorstwo. Wśród oficjalnych priorytetów rządu, w obszarze bezpieczeństwa, znalazł się priorytet P6 zatytułowany „Produkcja i serwisowanie sprzętu wojskowego przy wiodącej roli przedsiębiorstw Polskiej Grupy Zbrojeniowej”. Już sama jego nazwa wskazuje, iż rząd z góry zakłada szczególną pozycję jednego z uczestników rynku. Nie deklaruje stworzenia równych warunków rozwoju dla wszystkich przedsiębiorstw zdolnych do produkcji uzbrojenia, ale stawia w centrum swojej polityki konkretny holding, którego właścicielem jest Skarb Państwa. W ramach tego priorytetu przewidziano zresztą wieloletnie finansowanie modernizacji infrastruktury, budowy nowych linii produkcyjnych, wdrażania technologii oraz zwiększania zdolności wytwórczych spółek PGZ. Wartość umów inwestycyjnych podpisanych w 2025 r. wyniosła blisko 6,93 mld zł, z czego 2,60 mld zł przekazano holdingowi jeszcze w tym samym roku. W pierwszym półroczu 2026 r. do PGZ trafiło kolejne 2,06 mld zł. Oznacza to, iż państwo nie tylko wskazuje preferowany kierunek rozwoju sektora, ale również przeznacza wielomiliardowe środki na wzmacnianie pozycji wybranego przez siebie przedsiębiorstwa.
Trudno zatem mówić o neutralności państwa wobec pozostałych uczestników rynku. Prywatne przedsiębiorstwa muszą przekonywać inwestorów do finansowania nowych fabryk i technologii, ponosząc ryzyko związane z przyszłym popytem, podczas gdy rozwój zdolności PGZ jest bezpośrednim przedmiotem wieloletniego programu rządowego. Nie oznacza to, iż każde zamówienie trafiające do holdingu jest nieuzasadnione albo iż przedsiębiorstwa prywatne są formalnie wykluczane z przetargów. Oznacza jednak, iż państwo już na poziomie polityki przemysłowej przyjmuje założenie o szczególnej roli jednego podmiotu, zamiast pozostawiać możliwie szeroką przestrzeń do konkurencji. Równocześnie rozwój sektora prywatnego jest ograniczany poprzez niedopuszczanie komercyjnych podmiotów do postępowań przetargowych. Można tu wspomnieć o programie bezzałogowych systemów rozpoznawczych Orlik czy zakupie systemów Wizjer. W 2016 r. MON unieważnił wcześniejsze konkurencyjne postępowania, w których uczestniczyły zarówno podmioty państwowe, jak i prywatne, a następnie zdecydował o prowadzeniu negocjacji wyłącznie z przedsiębiorstwami kontrolowanymi przez Skarb Państwa. W efekcie kryterium własnościowe wpłynęło na krąg potencjalnych wykonawców, zanim możliwe było rozstrzygnięcie konkurencji między ich ofertami. Także w największych programach modernizacyjnych, jak program obrony powietrznej Narew, z góry jako krajowy integrator wskazywane jest konsorcjum PGZ. W czerwcu 2023 r. Agencja Uzbrojenia zawarła umowę ramową z konsorcjum PGZ-AMUNICJA, na podstawie której w maju 2026 r. podpisano kontrakt wykonawczy o wartości ponad 13,5 mld zł, bez przeprowadzania otwartych przetargów. W tym samym segmencie zdolności produkcyjne rozwijają również przedsiębiorstwa prywatne, w tym np.: Grupa Niewiadów. Nie oznacza to automatycznie, iż mogłyby one zrealizować identyczne zamówienia. Powstaje jednak pytanie, czy państwowa polityka zakupowa tworzy wystarczające warunki do rozwoju niezależnych producentów, którzy w przyszłości mogliby zwiększać bezpieczeństwo dostaw dla naszej armii.
Sama państwowa własność nie daje zresztą gwarancji efektywności i skuteczności. Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie opublikowanym w lutym 2022 r. wskazywała na problemy zarządcze PGZ, brak jednolitej strategii, opóźnienia projektów modernizacyjnych oraz nieterminowe dostawy uzbrojenia. Ustalenia te dotyczą wcześniejszego okresu i nie przesądzają o obecnej kondycji holdingu, podważają jednak przekonanie, iż kontrola właścicielska państwa sama w sobie stanowi zabezpieczenie przed nieefektywnością.
Uprzywilejowanie państwowych dostawców prowadzi do sytuacji, w której ich przewaga rynkowa nie wynika z kompetencji technologicznych czy zdolności produkcyjnych, ale z wcześniejszego dostępu do zamówień publicznych. Przedsiębiorstwa otrzymujące wieloletnie kontrakty mogą rozwijać infrastrukturę i kadry, podczas gdy ich potencjalni konkurenci, pozbawieni podobnej przewidywalności popytu, mają trudności z uzasadnieniem kosztownych inwestycji. W rezultacie istniejąca struktura rynku się utrwala, a ograniczona konkurencja osłabia presję na obniżanie kosztów, poprawę terminowości i wdrażanie innowacji. Państwo ryzykuje w ten sposób nie tylko wyższe koszty zakupów, ale również niewykorzystanie prywatnego kapitału, który mógłby finansować rozwój krajowych zdolności obronnych.
Żeby była jasność, nie chodzi przy tym o przeciwstawianie sobie sprawnych firm prywatnych niesprawnym państwowym. PGZ posiada istotne kompetencje, które należy utrzymywać i rozwijać. Problem pojawia się wtedy, gdy administracyjnie chroniona pozycja przedsiębiorstwa ogranicza presję na poprawę jakości, terminowości i kosztów. W sektorze obronnym konsekwencje takich praktyk mogą być szczególnie dotkliwe, ponieważ opóźnienia w dostawach oznaczają nie tylko straty finansowe, ale także późniejsze osiąganie zdolności bojowych. Ograniczona konkurencja wpływa również na decyzje inwestycyjne. Budowa zakładów produkujących amunicję, elektronikę wojskową czy zaawansowane systemy bezzałogowe wymaga znacznego kapitału i wieloletniego planowania. Prywatny przedsiębiorca nie zdecyduje się na kosztowną inwestycję, jeżeli nie będzie miał racjonalnych podstaw, by oczekiwać zamówień ze strony polskiej armii. W rezultacie gospodarka traci możliwość finansowania części rozwoju przemysłu obronnego ze środków prywatnych, a państwo pozostaje głównym inwestorem i organizatorem produkcji. W większości segmentów rynku większą odporność może zapewniać kilku niezależnych producentów dysponujących własnymi technologiami, zapleczem serwisowym i zdolnością do zwiększania produkcji podczas kryzysu. Szczególnie istotne jest to w przypadku amunicji, systemów bezzałogowych, elektroniki i komponentów, których zużycie w warunkach wojennych może gwałtownie przekroczyć możliwości pojedynczego zakładu.
Uwolnić potencjał polskiego przemysłu obronnego
Punktem wyjścia reformy powinno być przyjęcie zasady neutralności właścicielskiej. O dostęp do zamówień wojskowych powinny móc ubiegać się wszystkie przedsiębiorstwa spełniające wymagania bezpieczeństwa, jakości, terminowości i zdolności produkcyjnych. Forma własności nie powinna być ani przepustką do kontraktu, ani przeszkodą w jego uzyskaniu. Nie oznacza to jednak bezwarunkowego otwarcia rynku na każdy kapitał. Państwo musi weryfikować beneficjentów rzeczywistych, źródła finansowania oraz powiązania z podmiotami mogącymi stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa Polski.
Niezbędne jest przede wszystkim ograniczenie uznaniowości zamówień. Wyłączenie konkurencji ze względu na podstawowy interes bezpieczeństwa państwa powinno być rzeczywistym wyjątkiem, wymagającym wykazania, iż interesu tego nie można skutecznie ochronić dzięki mniej restrykcyjnych rozwiązań. Zamiast automatycznego kierowania zamówień do wskazanych przedsiębiorstw należy szerzej stosować konkurencję chronioną, dostępną dla wykonawców spełniających odpowiednie wymogi bezpieczeństwa. Decyzje o odstąpieniu od konkurencji powinny podlegać dokumentowaniu i kontroli, a ich skala powinna być przedstawiana w zagregowanych informacjach publicznych. Wzmocnienia wymaga również rozdzielenie funkcji właścicielskich państwa od jego roli jako zamawiającego.
Podstawowym warunkiem zwiększenia prywatnych inwestycji pozostaje przewidywalność zamówień. Przedsiębiorcy powinni mieć dostęp do wieloletnich planów modernizacji sił zbrojnych, przedstawianych w zakresie możliwym do ujawnienia bez naruszania bezpieczeństwa państwa. Przykładem jest brytyjski Defence Equipment Plan 2023–2033, określający planowane wydatki na zakup, utrzymanie i modernizację wyposażenia wojskowego w perspektywie dziesięciu lat, z uwzględnieniem poszczególnych programów i ich kosztów. Z kolei francuska Loi de programmation militaire 2024–2030 wyznacza wieloletnie ramy finansowania obronności, priorytety modernizacyjne oraz planowany rozwój zdolności wojskowych. W Polsce należałoby wprowadzić podobny mechanizm regularnego publikowania jawnych informacji o przyszłych potrzebach armii, przewidywanych terminach zakupów i priorytetach technologicznych. Wojsko powinno komunikować nie tylko gotowe specyfikacje zamawianego sprzętu, ale także potrzeby operacyjne, na które przedsiębiorstwa mogą odpowiedzieć własnymi rozwiązaniami. Taki model pozwoli wykorzystać innowacje powstające również poza tradycyjnym sektorem zbrojeniowym. Najskuteczniejszą zachętą do budowy nowych fabryk i rozwijania technologii będą stabilne kontrakty, a nie kolejne konkursy dotacyjne, których wyniki nie przekładają się na zamówienia.
Samo otwarcie postępowań nie wystarczy jednak, jeżeli nowe przedsiębiorstwo nie będzie wiedziało, jak przedstawić technologię wojsku i uzyskać jej ocenę. Dlatego potrzebna jest także jednolita, przejrzysta ścieżka wejścia na rynek: od zgłoszenia rozwiązania i wstępnej weryfikacji, przez ocenę bezpieczeństwa, badania techniczne i testy prowadzone z udziałem żołnierzy, aż po kwalifikację dostawcy i możliwość realizacji zamówienia pilotażowego. Poszczególne etapy powinny mieć określone terminy, a przedsiębiorca powinien otrzymywać uzasadnienie oceny, również negatywnej. Armia dysponuje wojskowymi instytutami badawczymi, jednostkami odpowiedzialnymi za certyfikację, strukturami zakupowymi i odpowiednimi służbami. Wymagają one sprawniejszej koordynacji oraz jasnego podziału odpowiedzialności. Należy także uznawać wyniki wcześniej przeprowadzonych badań i certyfikacji, jeżeli odpowiadają wymaganiom konkretnego zamówienia. Pozwoli to ograniczyć koszty i czas wejścia na rynek, szczególnie dla startupów oraz małych i średnich przedsiębiorstw. Ważnym elementem powinno być finansowanie krótkich serii testowych, umożliwiających sprawdzenie nowych technologii w warunkach zbliżonych do rzeczywistych. Jednostki wojskowe powinny formalnie uczestniczyć w testach i ocenie przydatności sprzętu, a uzyskane wyniki stanowić podstawę dalszych decyzji zakupowych. Dzięki temu producent nie będzie musiał przez lata rozwijać technologii bez informacji, czy wojsko jest nią w ogóle zainteresowane, a państwo ograniczy ryzyko zamawiania rozwiązań niesprawdzonych operacyjnie.
Bezpieczeństwo wymaga konkurencji
Wojna w Ukrainie pokazała, jak duże znaczenie dla współczesnego pola walki mają zdolność do szybkiego zwiększania produkcji, dostęp do nowych technologii i sprawne dostosowywanie uzbrojenia do zmieniających się potrzeb armii. W przypadku systemów bezzałogowych, elektroniki czy systemu przewagę często zyskują przedsiębiorstwa potrafiące w krótkim czasie opracować i wdrożyć nowe rozwiązania. Polska nie może pozwolić sobie na niewykorzystanie takiego potencjału tylko dlatego, iż powstaje on poza państwowym przemysłem zbrojeniowym.
Państwo musi zachować kontrolę nad bezpieczeństwem dostaw, chronić strategiczne technologie i zapewniać ciągłość produkcji w sytuacji kryzysowej. Nie wymaga to jednak uprzywilejowania przedsiębiorstw państwowych. Co więcej, uzależnienie armii od niewielkiej liczby dostawców może okazać się poważnym zagrożeniem w warunkach wojny, gdy zniszczenie zakładu produkcyjnego lub zakłócenie łańcucha dostaw może sparaliżować zaopatrzenie w określony rodzaj uzbrojenia. Potrzebujemy systemu, w którym państwo określa potrzeby wojska, kontroluje bezpieczeństwo i egzekwuje wykonanie kontraktów, a przedsiębiorstwa konkurują jakością, ceną, terminowością i zdolnością do zapewnienia dostaw.
Rekordowe wydatki obronne dają Polsce szansę nie tylko na modernizację armii, ale również na rozwój krajowego przemysłu i uruchomienie prywatnych inwestycji. Możemy wykorzystać tę szansę do stworzenia konkurencyjnego sektora zbrojeniowego albo utrwalić model, w którym o dostępie do największych zamówień w znacznym stopniu decydują preferencje państwowego zamawiającego.
Polskiej armii nie interesuje, kto jest właścicielem fabryki. Interesuje ją, czy broń działa, czy dotrze na czas i czy będzie jej wystarczająco dużo, kiedy stanie się naprawdę potrzebna. To właśnie te kryteria, a nie struktura własności przedsiębiorstwa, powinny decydować o przyszłości polskiego przemysłu zbrojeniowego.
