10 miesięcy temu
W najbliższych miesiącach mamy zobaczyć nowe reguły fiskalne dla strefy euro, które zastąpią Pakt Stabilności i Wzrostu (SGP) oraz pakt fiskalny. Rada ministrów finansów i gospodarki państw członkowskich (ECOFIN) podejmie niedługo najważniejsze decyzje – w tym dotyczące możliwości utrzymania starych zasad. Co do tego, iż obecne reguły są nieskuteczne, za mało przejrzyste i trudne do wyegzekwowania panuje powszechna zgoda.
Najpierw w listopadzie 2022 roku Komisja Europejska zaproponowała, by kraje, które przekraczają wyznaczone w Pakcie Stabilności i Wzrostu progi deficytu (3 proc. PKB) albo długu (60 proc. PKB), wprowadziły czteroletni plan dostosowania się do norm, przygotowany zgodnie z adekwatną dla danego państwa „analizą stabilności długu” (biorący pod uwagę spłatę odsetek oraz wpływ tak zwanych automatycznych stabilizatorów). Kraje członkowskie miały być monitorowane pod kątem utrzymywania tej uzgodnionej „trajektorii technicznej”, ale mogły poprosić o trzyletnie wydłużenie okresu przejściowego, pod warunkiem wykazania dużego zaangażowania w przeprowadzanie reform strukturalnych oraz inwestycji prowadzących do wzmocnienia wzrostu.
Krakowskim targiem
W kwietniu Komisja zmieniła swoją propozycję. W nowej wersji plany średnioterminowego dostosowania się do warunków fiskalnych miały być w większym stopniu „własnością państw członkowskich”. To one miały prezentować plany Komisji, a następnie poddawać je pod głosowanie w Radzie. Wzbudziło to jednak obawy państw „oszczędnych” – i żeby je uspokoić, Komisja ogłosiła surowsze zasady, które mają obowiązywać kraje najbardziej zadłużone. Ustalono, iż pod koniec planu wskaźnik długu do PKB ma być niższy niż na początku, aby uniknąć odsuwania dostosowań na ostatnią chwilę. Ponadto zapadła decyzja, iż kraje z deficytem przekraczającym 3 proc. PKB mają osiągnąć dodatkową redukcję zadłużenia w wysokości co najmniej 0,5 proc. PKB.
Dla Niemiec i innych państw, takich jak Austria oraz Holandia, taka bardziej restrykcyjna postawa była jednak wciąż zbyt łagodna. Skrytykowały ich zdaniem zbyt miękkie ograniczenia wydatków publicznych oraz zbyt słabe zachęty do „reform strukturalnych”. Niemcy podniosły poprzeczkę, proponując nowy minimalny próg obowiązkowej redukcji długu, który miał zostać wprowadzony po zakończeniu okresu dostosowania, oraz „margines bezpieczeństwa” dla deficytu budżetowego w jeszcze niesprecyzowanej wysokości, ale poniżej punktu odniesienia w postaci 3 proc. PKB. Zażądały też, by wzrost wydatków publicznych nigdy nie przekraczał wzrostu potencjalnego PKB, co grozi jeszcze większym zaostrzeniem skrajnych zjawisk w cyklu koniunkturalnym.
Wobec narastającego konfliktu między grupą państw oszczędnych pod wodzą Niemiec oraz innymi państwami członkowskimi (pod kierownictwem Francji i Włoch), Hiszpania – która sprawowała unijną prezydencję – spróbowała nakłonić zwaśnione strony, by spotkały się w połowie drogi. Przyjęła niemiecki pomysł średniej rocznej redukcji zadłużenia o 1 proc. PKB (w ciągu czterech lub siedmiu lat), a z drugiej strony wydłużyła horyzont czasowy (do 14 lub 17). Według portalu Politico hiszpańska propozycja zdobyła większe poparcie.
Włochy i Francja naciskały tymczasem na zastosowanie złotej reguły budżetowej, czyli domagały się niebrania pod uwagę w obliczeniach stosunku długu do PKB niektórych inwestycji (w przypadku Rzymu – zielonych i cyfrowych, w przypadku Paryża – związanych z obronnością). Pod koniec listopada na dorocznej konferencji Europejskiej Agencji Obrony przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen powiedziała, iż wśród państw członkowskich już teraz panuje szerokie poparcie dla traktowania wydatków na obronność jako „istotnego czynnika przy ocenie nadmiernego deficytu”, sugerując, iż jest miejsce na to, by „zredukować w krótkim horyzoncie czasowym wymagane wysiłki fiskalne w przypadku tych państw członkowskich, które jednocześnie zwiększają swoje wydatki na obronność”.
Ofiary własnych sprzeczności
Odłóżmy jednak na bok międzyrządowe przepychanki. Na głębszym poziomie Europa jest wciąż ofiarą własnych sprzeczności: trzymania się procyklicznej polityki fiskalnej (czyli takiej, która sprzyja skrajnym zjawiskom w cyklu koniunktury), deflacyjnego modelu wzrostu gospodarczego oraz chaosu wiecznie skonfliktowanych ze sobą instytucji. W tych sprzecznościach kryje się ziarno kolejnego systemowego kryzysu, który może zagrozić przyszłości Unii. Można odnieść wrażenie, jakby kryzysów ostatniej dekady w ogóle nie było albo iż nikt nie wyciągnął z nich żadnych wniosków – wbrew łacińskiej sentencji Errare humanum est, sed in errare perseverare diabolicum, czyli błądzić jest rzeczą ludzką, jednak obstawanie przy błędzie jest rzeczą diabelską.
Po pierwsze, ideologiczną podstawą wszystkich propozycji, jakie weszły do negocjacyjnej gry, pozostają stare zasady zaciskania pasa. Wydatki publiczne wciąż uważa się za koszt, który trzeba zminimalizować, a nie za inwestycję napędzającą wzrost gospodarczy – jak się wydaje, nikt w Europie nie przeczytał żadnego dzieła Keynesa.
Dług publiczny jest postrzegany prawie tak samo jak prywatny, a więc jako zobowiązanie, które należy zredukować – i nikt nie bierze pod uwagę negatywnych skutków cięcia wydatków ani prywatyzacji (co powoduje jeszcze silniejszy efekt). A jednak Międzynarodowy Fundusz Walutowy dostrzega już dziś, iż zależnie od rozmiaru mnożników konsolidacja fiskalna (czyli polityka mająca na celu zmniejszenie deficytu budżetowego oraz akumulacji zadłużenia) w krajach z rozwiniętą gospodarką zwykle prowadzi do zwiększenia stosunku długu do PKB. A jednorazowe zwiększenie przychodów do budżetu wynikające z prywatyzacji może równie dobrze przełożyć się na permanentne i bolesne zniszczenie zdolności produkcyjnych i/lub technologicznych.
Przestrogą mogą być Włochy, niegdyś sztandarowy przykład polityki zaciskania pasa. Kiedyś mogły się pochwalić rekordową nadwyżką salda pierwotnego budżetu, a po przyjęciu euro zostały prymusem liberalizacji gospodarki oraz „uelastyczniania” rynku pracy – inne kraje strefy nie mogły się z nimi równać. Wiadomo jednak doskonale, do czego to doprowadziło.
We Włoszech panuje długotrwała stagnacja wydajności pracy, wysokie obciążenie zadłużeniem publicznym, gospodarka jest bardzo podatna na okresowe wzrosty spreadów stóp procentowych, a bezrobocie konsekwentnie utrzymuje się powyżej średniej dla Unii Europejskiej. Kraj ten pokazuje, jak mylna jest polityka gospodarcza oparta na zwiększaniu wydajności oraz wzrostu poprzez ograniczenia gospodarcze, różne formy liberalizacji oraz wygaszanie popytu (szczególnie w sektorze publicznym). Prowadzi ona do pogłębienia słabości i zwiększenia czynników ryzyka, a w ogólnym ujęciu stanowi zagrożenie dla przetrwania całej Unii.
Po drugie, metodologia „analizy stabilności długu” oparta jest na zasadach tej samej „ekonomii voodoo” – jak George Bush drwiąco nazwał program cięcia podatków Ronalda Reagana, kiedy konkurował z nim w prawyborach Partii Republikańskiej w latach 80. ubiegłego wieku – która jeszcze niedawno pokutowała wśród europejskich decydentów. W tym modelu makroekonomicznym wciąż znajdują się skreślone przez teorię i z gruntu procykliczne koncepcje, takie jak „wzrost potencjalnego PKB”, „luka PKB” oraz „saldo strukturalne budżetu”. Z kolei prognozy w oparciu o rzutowanie obecnej sytuacji w przyszłość wprowadza do modelu zależność od wybranej ścieżki i tak zwane „trajektorii technologicznych”. Na przykład, według prognozy zawartej w ostatnim raporcie na temat stabilności długu (Debt Sustainability Monitor) salda pierwotne Włoch i Niemiec mają pozostać ujemne do 2033 roku (i wynieść odpowiednio -2,2 i -2,6 proc.).
Nikt też w ogóle nie bierze pod uwagę ekonomicznej współzależności między różnymi krajami. Całkowicie zignorowano potencjalne negatywne makroekonomiczne konsekwencje ograniczania popytu w wysoko zadłużonych krajach członkowskich dla pozostałych państw Unii Europejskiej. Podobnie potraktowano zresztą temat zmniejszania popytu w krajach o niskim zadłużeniu.
Jastrzębie w natarciu
Wygląda jednak na to, iż Komisja przyjęła zaskakująco „jastrzębie” podejście. Mimo zastosowania metodologii MFW jej prognozy są zawsze bardziej pesymistyczne, co pokazuje poniższy wykres stosunku długu do PKB Włoch. W 2021, 2022 i 2023 roku poziom wskaźnika prognozowany przez Komisję był gorszy i dalszy od rzeczywiście osiągniętego niż ten, który przewidywał Międzynarodowy Fundusz Walutowy (linia zielona). Dziś MFW prognozuje stabilną trajektorię długu, podczas gdy Komisja spodziewa się trendu wzrostowego. Ta różnica bierze się z odmiennych założeń przyjętych względem „strukturalnego” odchylenia salda pierwotnego: MFW zakłada powrót do średniej wartości z ostatnich 15 lat, a Komisja spodziewa się, iż pozostanie na takim poziomie, na jakim jest teraz.
Jakie płyną z tego wnioski dla polityki publicznej? Rąbka tajemnicy uchylił dyrektor instytutu badawczego Bruegel podczas warsztatów zorganizowanych przez think tank Dezernat Zukunft oraz wiedeński instytut międzynarodowych badań ekonomicznych WIIW. W nowych ramach analizy stabilności długu Włochy będą miały osiągnąć saldo pierwotne w wysokości +3,2 proc. pod koniec czteroletniego okresu dostosowawczego. Byłby to bezprecedensowy zwrot w kierunku zaciskania pasa – gorszy niż w najbardziej surowych momentach kryzysu strefy euro. Chociaż wysokość wskaźnika to tylko orientacyjne oszacowanie, to pokazuje ona, jaki mocny przechył na stronę zaciskania pasa ma wciąż Komisja.
Dyskusja o regułach fiskalnych wchodzi teraz w decydującą fazę; właśnie zapadają najważniejsze decyzje. Ich potencjalne konsekwencje znacznie wykraczają poza kwestie techniczne. Zaciekła mentalność redukowania długów za wszelką cenę jest niebezpieczna, jak raz po raz pokazywała historia.
Zamiast iść tą ścieżką, Unia powinna wyciągnąć wnioski ze swoich błędów i przyznać, jak ważne są inwestycje publiczne, strukturalne współzależności oraz unikalne uwarunkowania każdego z państw członkowskich. Musi też pamiętać o tym, iż reguły (w tym reguły fiskalne) są środkiem do osiągnięcia pewnego celu, a nie celem samym w sobie.
Unia powinna wytyczyć nowy kurs i znaleźć odwagę, by w końcu zmierzyć się z fundamentalnymi sprzecznościami, których dotąd unikała – po to, żeby pobudzić wzrost gospodarczy, wspierać zieloną i cyfrową transformację oraz utrzymać stabilność zadłużenia.
**
Dario Guarascio jest profesorem polityki gospodarczej uniwersytetu La Sapienza w Rzymie. Jest również związany z uczelnią Scuola Superiore Sant’Anna w Pizie. Zajmuje się badaniami nad ekonomią innowacji, digitalizacji i rynków pracy, a także gospodarką europejską oraz polityką przemysłową.
Francesco Zezza jest pracownikiem naukowym wydziału ekonomii i prawa uniwersytetu La Sapienza w Rzymie oraz Levy Economics Institute amerykańskiej uczelni Bard College. Jego zainteresowania badawcze obejmują modelowanie, politykę gospodarczą, rozwój regionalny oraz gender w ekonomii.
Artykuł opublikowany w magazynie Social Europe. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.
