Reforma gruntowa na Ukrainie: populistyczne mity, rzeczywistość i konsekwencje

Ukraina rozpoczęła reformę, która zasadniczo zmieni jej dotychczasowy krajobraz rolniczy i zwiększy eksport żywności. Nie powstrzymała tego choćby wojna. Dla Polski jest to wyzwanie.

Politykę gospodarczą Ukrainy przed wojną można określić jako prorynkową. Liberalizacja handlu gruntami rolnymi była jednym z największych wyzwań, a zarazem szansą na pobudzenie zwiększenia napływu kapitału do Ukrainy, co pozwoliłoby na szybszy wzrost gospodarczy. Reforma została zapoczątkowana 1 lipca 2021 roku i od tego czasu weszła w ostatni etap realizacji: zniesienie moratorium na sprzedaż gruntów.

Potem wybuchła wojna. To spowolniło, ale nie zatrzymało reformy. W szczególności doprowadziło to do zamrożenia funduszy inwestycyjnych i segmentacji obszarów geograficznych pod kątem dalszych inwestycji. Warto zauważyć, iż reforma gruntowa na Ukrainie jest podzielona na etapy. Według obecnych zmian obywatele Ukrainy będą mogli kupować działki rolne, ale nie więcej niż 100 hektarów na transakcję. Drugi etap otwarcia rynku gruntów rozpocznie się 1 stycznia 2024 roku. Skuteczne wdrożenie reformy doprowadzi być może do zwiększenia eksportu żywności z Ukrainy, co może mieć znaczące konsekwencje dla polskiego sektora rolnego.

Rozważmy obecną sytuację z punktu widzenia prawa i prognoz dotyczących odbudowy po zakończeniu wojny. Sposób wdrażania reformy blokuje możliwość natychmiastowego napływu kapitału zagranicznego. Również gotowość społeczeństwa ukraińskiego do zapewnienia dostępu do rynku gruntów obywatelom zagranicznym zostanie rozstrzygnięta na drodze referendum. Niezależnie od wyników referendum, cudzoziemcy nie będą mogli kupować gruntów rolnych położonych w odległości mniejszej niż 50 km od granicy państwa.

Przy obecnych warunkach oprócz osób fizycznych prawo własności działek rolnych mogą nabyć podmioty prawne utworzone i zarejestrowane zgodnie z ustawodawstwem Ukrainy, których członkami są obywatele Ukrainy – państwa lub wspólnot terytorialnych. Łączna powierzchnia działek gruntowych, których właścicielem jest obywatel Ukrainy lub podmiot prawny, nie może przekroczyć 10 000 hektarów.

Podmiotom prawnym zakazuje się kupowania ziemi do 2024 roku, choćby jeżeli ich właścicielami są wyłącznie obywatele Ukrainy. Zabronione jest również dokonywanie przez nich transakcji zakupu za pośrednictwem takich narzędzi jak:

• uprzednio zawarte umowy;
• pełnomocnictwo udzielone osobie fizycznej.

Warto również zauważyć, iż choćby po 2024 roku pozostaną następujące ograniczenia dla podmiotów prawnych, takie jak:

• brak pośród ich członków uczestników zagranicznych;
• brak pośród ich członków innych podmiotów prawnych.

Odnośnie do dzierżaw ziemi, dotychczasowi dzierżawcy będą mogli wykupić zajmowane przez siebie grunty, wnosząc opłatę przez okres 10 lat po cenach ustalonych na podstawie wyniku dokonanych szacunków. Mają oni możliwość, po powiadomieniu właściciela ziemi, przeniesienia prawa do zakupu przedmiotu dzierżawy na osoby trzecie. Banki będą mogły stać się właścicielami gruntów tylko wtedy, gdy ziemia zostanie im przekazana jako zabezpieczenie kredytu. Takie działki będą musiały być sprzedane przez instytucje finansowe w ciągu dwóch lat od uzyskania prawa własności na drodze licytacji.

Czy jest to spójne z głównym celem reformy, jakim jest zapewnienie realizacji konstytucyjnych praw obywateli do swobodnego dysponowania swoim mieniem? Czy też chodzi o zapewnienie tworzenia kompetentnych wspólnot terytorialnych poprzez przekazanie do ich dyspozycji państwowych gruntów rolnych jako głównego środka produkcji i rozwoju gospodarczego obszarów? Czy może o przejrzyste i efektywne zarządzanie zasobami gruntów? To kwestia dyskusyjna.

Zdaniem ukraińskich ekonomistów, w szczególności zapis o możliwości przeniesienia przez dzierżawców preferencyjnego prawa do gruntów rolnych może być wykorzystywany przez podmioty prawne i osoby fizyczne do ich koncentracji lub spekulacji. Aby uniknąć sytuacji wzmożonej spekulacji, Ukraina powinna przyjąć pełen pakiet ustaw „towarzyszących”. Utrzymanie obecnych dzierżaw przez duże podmioty branżowe, w połączeniu z umożliwieniem im zakupu dzierżawionych gruntów w 2024 r., to kolejna okazja do „posiadania” dużych, skoncentrowanych w pionie gospodarstw rolnych.

Trzeba jednak pamiętać, iż nowoczesne rolnictwo nie może funkcjonować na rozdrobnionym rynku z tysiącami małych gospodarstw. Konsolidacja i koncentracja rynku jest naturalnym procesem prowadzącym do zwiększenia efektywności i zysków.

Zadanie stojące przed reformą

Kluczowymi zadaniami na etapie otwierania rynku są w szczególności: przekazanie gruntów rolnych z państwa na własność komunalną wspólnot terytorialnych; przekazanie uprawnień w zakresie zarządzania gruntami na szczebel lokalny; inwentaryzacja gruntów, ich cyfryzacja, wprowadzenie informacji o nich do Państwowego Katastru Gruntów, zapewnienie upowszechnienia informacji o gruntach i zasobach, a także przeciwdziałanie zjawisku grabieży. Według danych Państwowej Służby Ukrainy ds. Geodezji, Kartografii i Katastru w ciągu roku obowiązywania reformy zawarto 88 950 umów kupna i sprzedaży ziemi.

W latach poprzedzających liberalizację rynku gruntów na Ukrainie międzynarodowi inwestorzy skupiali się przede wszystkim na rozbudowie możliwości magazynowania i transportu produktów rolnych. Według ekspertów branżowego portalu „Porty Ukrainy”, w ciągu ostatnich pięciu lat prywatne inwestycje w rozwój infrastruktury przeładunkowej i magazynowej osiągnęły poziom jednego miliarda dolarów. W ciągu ostatnich trzech lat zrealizowano 15 dużych projektów, które zwiększyły ukraińskie możliwości eksportowe o 17 mln ton. W 2018 roku ukraińskie porty załadowały 42 mln ton zboża, co pozwoliło na wypełnienie 68 mln ton ładowni.

W trakcie wojny

Po inwazji Rosji na Ukrainę rynek ziemi zamarł, ponieważ Ministerstwo Sprawiedliwości zablokowało rejestry. To zresztą logiczne, biorąc pod uwagę brak dostępu do rejestrów. Od połowy maja w niektórych regionach niezajętych przez Rosjan, które nie stały się areną działań wojennych, rozpoczęła się stopniowa rewitalizacja procesów rynkowych. W szczególności ludzie zaczęli sprzedawać ziemię, wcześniej tego nie robili i nie planowali lub oczekiwali na uzyskanie korzystniejszej ceny. W tej chwili widać znaczące zachwianie równowagi między podażą a popytem, ale jest to spowodowane działaniami wojennymi. Tam, gdzie inwestorzy są gotowi do zakupu, tam jest niska podaż i odwrotnie.

Liczba chętnych do sprzedaży ziemi rośnie w regionach przygranicznych: Czernihowie, Sumach, Żytomierzu, a na północy w obwodach kijowskich. Ludzie ponieśli duże straty i chcą sprzedać ziemię w celu uzyskania dodatkowych korzyści finansowych.

Obecnie to inwestor dyktuje ceny. Wielkość działek nie jest tak ważna jak kiedyś. Najważniejszy jest jak najszybszy zysk i jak najniższa cena za działkę i usługi notarialne. Inwestorzy skupiają się teraz na tym, gdzie zebrać 10–20 działek w jednym regionie, aby mieć lepszą możliwość kontroli i zarządzania nimi.

W czasie wojny trudno powiedzieć, co jest solidnym zasobem. Jednak ziemia, choćby jeżeli znajdzie się pod ostrzałem, nigdzie nie odejdzie i pozostanie aktywem. Teraz mamy korzystną cenę – najniższą możliwą. Oczywiste jest, iż w ciągu najbliższych dwóch–trzech lat ziemia będzie drożeć wraz z ożywieniem gospodarczym Ukrainy. Dla inwestorów jest to jeden z argumentów. Co jeszcze motywuje ich do inwestowania w ziemię? Po pierwsze, wierzą w zwycięstwo Ukrainy. Po drugie, dysponują wolnymi środkami finansowymi, których nie mogą wywieźć za granicę.

Dla wielu z nich grunty rolne pozostają jedynym mniej lub bardziej pewnym aktywem na Ukrainie. Firmy rolnicze przez cały czas płacą za dzierżawę, pozostając dla nich wiarygodnym partnerem. A stopniowe odblokowywanie eksportu produktów rolnych z Ukrainy napawa optymizmem i pozwala wierzyć, iż tak będzie nadal.

Według prognoz, w ciągu najbliższych 3–5 lat do Ukrainy zaczną napływać inwestycje zagraniczne, skupione wokół sektora rolnego i spożywczego. Prywatne gospodarstwa rolne, które dominują na Ukrainie, będą mogły stać się właścicielami ziemi uprawnej, co zwiększy ich wiarygodność finansową i możliwość uzyskania zewnętrznego dofinansowania.

Znaczenie reform w odbudowie Ukrainy po zakończeniu wojny

Temat rekonstrukcji jest dość złożony i obarczony wieloma kwestiami technicznymi. Na przykład, jak zarejestrować i oszacować wszystkie skutki zniszczenia i w jednakowym stopniu zrekompensować wyrządzone szkody. Jest też wiele pytań oceniających efektywność wykorzystania przyznanych środków. Pierwszy problem polega na tym, iż adekwatnie żadne państwo w historii nowożytnej nie miało do czynienia z taką skalą zniszczeń, co oznacza konieczność stworzenia doskonałego i skutecznego mechanizmu oceny oraz identyfikacji zdarzeń i obiektów. Drugi problem to zapewnienie przejrzystości w projektach inwestycyjnych dotyczących odbudowy, aby uniknąć procederu prania pieniędzy.

Może w tym pomóc zasada otwartej bazy danych. Wszystkie informacje: od zidentyfikowania faktu przypisania szkody do zakończenia procesu jej kompensacji, muszą być jawne.

Znaczenie reformy ukraińskiej dla polskiego rynku

W warunkach wolnego rynku gruntów Ukraina będzie mogła stać się poważnym konkurentem Polski na rynku żywności. Polityka Unii Europejskiej dotycząca kwot importowych głównie przyczyni się do negatywnej presji cenowej na zboża i rośliny oleiste na rynku europejskim. Z czasem może to doprowadzić do osłabienia konkurencyjności Polski w sektorze drobiarskim i mleczarskim. Rozwój ukraińskiego sektora rolnego będzie najsilniej odczuwalny w tych regionach Polski, w których rolnictwo jest najsłabiej rozwinięte, rozdrobnione i w niewielkim stopniu przeznaczone na zaspokojenie własnych potrzeb – m.in. na Lubelszczyźnie i Podkarpaciu. Dlatego, aby zachować swoje pozycje rynkowe, polskie władze muszą przygotować strategie obecności producentów i podmiotów przetwórstwa rolnego na Ukrainie. W kontekście zmian we Wspólnej Polityce Rolnej konieczne jest opracowanie kompleksowego krajowego programu modernizacji polskiego rolnictwa i zadań władz państwowych. Ponadto konieczne jest dokonanie zmian w polityce dystrybucji płatności bezpośrednich i modernizacyjnych poprzez zapewnienie zasady otrzymywania dopłat wyłącznie przez producentów rolnych; wyłączenie z grona beneficjentów najmniejszych gospodarstw o powierzchni do 5 ha; usunięcie dyskryminacyjnych przepisów dotyczących wielkości ekonomicznej gospodarstw rolnych korzystających z pomocy. Ponadto pozytywny wpływ będzie miała liberalizacja w zakresie regulacji handlu i zbywania gruntów rolnych z funduszu własności rolnej Skarbu Państwa.

Ukraina przyspiesza odbudowę państwa, przyciągając inwestycje prywatne. Kraj chce stworzyć inwestorom jak najbardziej komfortowe warunki proceduralne do realizacji projektów inwestycyjnych. Ustawa o szybkich inwestycjach przewiduje takie zmiany w prawodawstwie, aby na Ukrainie można było budować przedsiębiorstwa przemysłowe od podstaw możliwie gwałtownie i bez zbędnej biurokracji. Po zakończeniu działań zbrojnych celem jest jak najszybszy powrót do stanu gospodarki sprzed wybuchu wojny.

Czy istnieje ryzyko pojawienia się potencjalnych oligarchów ziemskich i czy analogie z prywatyzacją bonów są uzasadnione? Rząd ukraiński zaprzecza takiej ewentualności, argumentując, iż przedsiębiorstwa państwowe są już sprywatyzowane, a teraz mowa jest o umożliwieniu prywatnym właścicielom sprzedaży ziemi. To jest zasadnicza różnica.

Ukraińscy oligarchowie pojawili się, gdy zaistniała możliwość czerpania zysków o charakterze monopolistycznym. Mogli wpłynąć na organy nadzoru i uzyskać korzystne stawki cenowe. Oligarchowie pojawili się, gdy zaistniała możliwość przejęcia na własność przedsiębiorstw państwowych i zarabiania na nich lub możliwość kontrolowania pewnych przepływów budżetowych. Na rynku ziemi nie mamy do czynienia ani z przepływami budżetowymi, ani z dzierżawą o charakterze monopolistycznym.

Podsumowując, można śmiało powiedzieć, iż reforma gruntowa na Ukrainie zostanie sfinalizowana, a także, iż zostanie przyjęty i wdrożony szereg ustaw, które będą bezpośrednio regulować odpowiednie ogniwa tych stosunków – o zarządzaniu gruntami, o ich ochronie, o rynku, o katastrze i wycenie, o państwowym systemie zarządzania gruntami i kilka innych. Jest to jedna z najbardziej ambitnych reform, jakie kiedykolwiek zostały podjęte na Ukrainie i jeżeli będzie dobrze prowadzona, może przyczynić się do szybszej i efektywniejszej odbudowy kraju. Oczywiście stworzy to presję na polskich producentów rolnych, którzy będą musieli zmierzyć się z większą konkurencją, ale ponieważ ma to być powolna, stopniowa reforma, polskie firmy i władze mają szansę się do niej przygotować. Wreszcie reforma i adekwatne przystosowanie po stronie polskiej razem wzięte mogą choćby służyć zacieśnieniu więzi gospodarczych między krajami dla dobra obu z nich.