Dopłaty bezpośrednie: Kiedy ARiMR zażąda dowodów na prawo do gruntu?

Rolnicy skarżą się do Rzecznika Praw Obywatelskich, iż warunkiem przyznania wsparcia z Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 jest posiadanie tytułu prawnego do gruntu. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z interwencją w tej sprawie do ministra rolnictwa. Czy resort rolnictwa planuje zmiany w prawie w tej kwestii?

Jakich zmian chcą rolnicy?

Do Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wpłynął wniosek Polskiej Federacji Rolnej o wystąpienie do adekwatnych organów o podjęcie zmian w ustawie z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Federacja chce zapisania we wskazanej wyżej ustawie, iż o ile warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie. Federacja chce też wprowadzenia przepisów przejściowych, zgodnie z którymi wskazane wyżej rozwiązanie stosowane byłoby do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie zmiany.

Prawo UE nie przewiduje obowiązku posiadania tytułu prawnego do gruntu przez rolnika

Polska Federacja Rolna podkreśla, iż celem art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z 2 grudnia 2021 r. jest przede wszystkim udzielenie wsparcia rolnikom, którzy faktycznie prowadzącą działalność rolną na gruncie.

Wolą ustawodawcy unijnego było, aby za „kwalifikujące się hektary” uznawano grunty pozostające w dyspozycji rolnika, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Nie ma w prawie UE obowiązku posiadania tytułu prawnego do gruntu jako jednego z warunków. Jednak wskazane wyżej rozporządzenie UE przewiduje, iż państwa członkowskie wskazuje mogą ustalić warunki ustalenia, czy grunty znajdują się w dyspozycji rolnika.

Art. 22 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 przewiduje, iż o ile warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Rozwiązania są problematyczne przede wszystkim dlatego, iż posiadanie gruntu bez tytułu prawnego może mieć różny charakter i przyczyny. Może wynikać między innymi z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, czy też nieuregulowanych spraw spadkowych.

Polska Federacja Rolna uważa, iż prawo UE i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie pozwalają na przepis, który zapisano w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, czyli wymogu przedstawienia przez każdy podmiot ubiegający się o wsparcie dowodu posiadania tytułu prawnego do gruntu.

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił w tej sprawie do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Stanowisko resortu rolnictwa

W odpowiedzi Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazało, iż wdrożone do prawa polskiego rozwiązania dotyczącego posiadania tytułu prawnego do gruntu, do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności, są zgodne z przepisami UE. Zgodnie z przepisami UE (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 ) jednym z warunków przyznawania wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (PS WPR) jest wymóg, aby hektary pozostawały w dyspozycji rolnika.

Prawo UE nie definiuje pojęcia „w dyspozycji”, nie określa również charakteru stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika (pozostaje w jego dyspozycji). Dlatego, zdaniem resortu rolnictwa, należy przyjąć, iż „w dyspozycji” oznacza posiadanie z Kodeksu cywilnego.

W wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie o sygn. C-216/19 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, iż w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez podstawy prawnej, kwalifikujące się hektary odpowiadające obszarom są „w dyspozycji” jedynie właściciela tych obszarów.

Żaden przepis prawa UE nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub podstawę prawnej, aby wykazać, iż zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji. Niemniej jednak Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, iż państwa członkowskie mają możliwość swobodnego ustalenia jakie dokumenty są wymagane w celu uzyskania pomocy.

Resort rolnictwa powołał się na stanowisko Komisji Europejskiej (KE) z dnia 26 lipca 2021 r., w którym Komisja wskazała, iż osoba, która twierdzi, iż faktycznie użytkuje grunt, ale bez żadnej podstawy prawnej nie można uznać za dysponującą gruntem. Osoba trzecia, która nie ma żadnej podstawy prawnej do danego gruntu, nie może twierdzić, iż legalnie nim rozporządza. Posiadaniem może być legalna własność, koncesja gruntowa, pisemna umowa dzierżawy, ustna dzierżawa lub inna forma ustnej umowy lub inne krajowe formy prawne, tradycja prawna i/lub zwyczaj prawny. Resort rolnictwa podkreślił, iż ustna umowa dzierżawy jest w świetle prawa tak samo wiążąca, jak umowa pisemna i stanowi tytuł prawny do gruntu.

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreśliło, iż ustawa o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 nie przewiduje wymogu przedstawienia przez każdy podmiot ubiegający się o pomoc dowodu posiadania tytułu prawnego do gruntu. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa żąda dowodów na potwierdzenie posiadanego tytułu prawnego do danego gruntu jedynie w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości, przede wszystkim w sytuacji wystąpienia konfliktu krzyżowego (gdy dany obszar jest objęty więcej niż jednym wnioskiem o przyznanie pomocy). Zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przede wszystkim dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W konsekwencji resort rolnictwa uznał, iż wdrożone do prawa krajowego przepisy dotyczące posiadania tytułu prawnego do gruntu, do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności, są zgodne z przepisami UE i nie planuje zmian art. 22 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.